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Konflikt um Justizreformen droht sich zu verschärfen

Im April hat die Europäische Kommission ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen eingeleitet. Gegenstand sind die neuen Disziplinarregelungen für Richter. Diese beeinträchtigen nach Auffassung der Kommission die richterliche Unabhängigkeit. Nach dem neuen Recht seien die Richter nicht ausreichend vor politischer Kontrolle geschützt. Von Ingo Werner

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Der Vorwurf, die richterliche Unabhängigkeit zu beschneiden, wiegt schwer. Das gilt besonders, wenn die Reformen von einer Partei ins  Werk gesetzt wurden, die, wie die polnische Regierungspartei, die Worte „Recht“ und „Gerechtigkeit“ im Namen trägt. Nach dem Umbau des Obersten Gerichts, welcher bereits seit dem vorigen Jahr Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Polen ist, werden nun die neuen Disziplinarregelungen für Richter unter die Lupe genommen. Damit greift die Brüsseler Behörde die massive Kritik auf, die aus der polnischen Richterschaft schon länger gegen den Umbau des Justizsystems erhoben wird. Kernpunkt: Mit den Neuregelungen im Disziplinarrecht solle die Justiz weiter unter politische Kontrolle gebracht werden. Die beiden großen Richtervereinigungen Iustitia und Themis sowie zahlreiche andere Verbände haben sich zu einem Ausschuss zur Verteidigung der Gerechtigkeit (Justice Defence Committee) zusammengetan und dokumentieren die Entwicklungen im Internet. Dabei gilt die Kritik dem institutionellen Umbau genauso wie der Anwendung im Einzelfall.

Oberste Disziplinarrichter neu ernannt

Besondere Ablehnung schlägt der neuen Disziplinarkammer beim polnischen Obersten Gerichtshof entgegen. Diese entscheidet letztinstanzlich über Disziplinarmaßnahmen gegen Richter. Nach dem neuen Recht kommt der Kammer eine ungewöhnlich starke Stellung zu. Obschon dem Namen nach Teil des Obersten Gerichtshofes, ist sie mit einem eigenen Budget ausgestattet und wird von einem mit besonderen Befugnissen versehenen Kammerpräsidenten geleitet. Man würde meinen, dass eine solche neue Institution den verdientesten Juristen des Landes anvertraut würde. Die Europäische Kommission hat indes Zweifel an der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Kammer geäußert, da die Stellen sämtlich mit neuem Personal besetzt worden sind. Die Kammermitglieder und ihr Präsident wurden nämlich nicht etwa aus den bisherigen Richtern des Obersten Gerichts ausgewählt, sondern die neuen Disziplinarrichter wurden erst ernannt, nachdem der hierfür zuständige Landesjustizrat faktisch unter politische Kontrolle der Regierungspartei geraten war. Nach der Analyse des Auswahlverfahrens hat die Richtervereinigung Themis starke Zweifel, dass nach Eignung und Leistung ausgewählt wurde. Sie berichtet, bei der Auswahl der obersten Disziplinarrichter seien die früher üblichen Standards für die Ernennung von obersten Richtern nicht eingehalten worden. Grundlage der Beförderungsentscheidung seien im Wesentlichen Interviews von wenigen Minuten Dauer gewesen. In der Eile habe man sogar übersehen, dass zwei der ausgewählten Kandidaten selbst bereits disziplinarisch belangt worden seien und daher nicht ernannt werden konnten.

Staatsanwälte und Laien befinden über richterliche Tätigkeit

Auch an der bisherigen beruflichen Laufbahn der neuen obersten Disziplinarrichter reibt sich Themis. Unter den zehn neu ernannten Berufsrichtern befänden sich fünf ehemalige Staatsanwälte. Darüber hinaus wirkten an den Entscheidungen Laien mit, die zuvor vom – von der Regierungspartei dominierten – parlamentarischen Oberhaus ernannt worden seien. In der Tat verwundert, dass Staatsanwälte und Laien, die naturgemäß mit der spezifisch richterlichen Tätigkeit nicht vertraut sind, über die Einhaltung der berufsrechtlichen Regelungen für Richter wachen sollen. Bei den Staatsanwälten kommt hinzu, dass diese zuvor dem Justizminister in seiner Eigenschaft als Generalanwalt in einem Weisungsverhältnis untergeordnet gewesen sind.

Schließlich ist die Bezahlung der neuen Disziplinarrichter sehr ungewöhnlich. Die Mitglieder der Disziplinarkammer am Obersten Gericht beziehen ein um 40 Prozent höheres Gehalt als ihre Kollegen an den anderen Spruchkörpern des Gerichts, obwohl die Fallzahlen pro Richter deutlich geringer sind als an den anderen Spruchkörpern. Viel Geld für wenig Arbeit, meint Themis. Dies könne nur als Versuch verstanden werden, die Loyalität der neuen Disziplinarrichter gegenüber den politischen Machthabern zu kaufen.

Neu ist auch, dass der Kammerpräsident am Obersten Gericht unmittelbaren Einfluss auf die erstinstanzlichen Disziplinarkammern an den Oberlandesgerichten nehmen kann. Ihm steht es zu, die Vorsitzenden dieser Spruchkörper zu ernennen und wieder abzuberufen. Darüber hinaus kann er bestimmen, welche erstinstanzliche Kammer über ein bestimmtes Disziplinarverfahren zu entscheiden hat. Schließlich hat er auch im laufenden Verfahren Eingriffsbefugnisse über die Instanzen hinweg. Themis berichtet, der Präsident der Kammer am Obersten Gerichtshof habe das Recht, das erstinstanzliche Verfahren zu überwachen. Dazu zähle die Möglichkeit, die erstinstanzlichen Akten anzufordern, während der Prozess dort noch laufe. So könne gegebenenfalls subtil deutlich gemacht werden, dass es sich um ein Disziplinarverfahren von „speziellem Interesse“ handele.

Kein gesetzlicher Richter

All dies wird nach Einschätzung der Europäischen Kommission rechtsstaatlichen Standards nicht mehr gerecht. Wegen der starken Einflussmöglichkeiten bewertet sie die erstinstanzlichen Disziplinarkammern nicht mehr als „durch Gesetz errichtetes“ Gericht im Sinne der Europäischen Verträge.

Aber nicht nur die entscheidenden Spruchkörper, sondern auch die übrigen Beteiligten und das Verfahrensrecht selbst sind in der Kritik. Dem Justizminister kommt eine zentrale Stellung zu. Er ernennt (mittelbar oder unmittelbar) die Disziplinarbeauftragten, welche in Disziplinarsachen ermitteln. Bei Bedarf kann der Minister im Einzelfall einen Ad-hoc-Disziplinarbeauftragten ernennen, der ein Verfahren zur weiteren Bearbeitung an sich zieht. Besteht der Verdacht einer Straftat, kommen für dieses Amt auch Staatsanwälte in Betracht, denen der Minister in seiner Funktion als Generalanwalt wiederum Weisungen im Einzelfall erteilen kann. Lehnt der Disziplinarbeauftragte die Einleitung von Maßnahmen gegen einen Richter ab, kann ihn der Minister selbst anweisen, die Ermittlungen weiterzuführen. Da es im Rechtsmittelverfahren kein Verschlechterungsverbot gibt, kann der Minister im Ergebnis jeden Disziplinarfall vor die neu eingerichtete Disziplinarkammer beim Obersten Gericht bringen.

Die Europäische Kommission kritisiert daher auch die Ausgestaltung des Verfahrens. Zum einen bemängelt sie, dass die neuen Disziplinarregelungen die Verteidigungsrechte der Betroffenen eines Disziplinarverfahrens beeinträchtigten. Zum anderen sieht sie es nach den neuen Regelungen nicht mehr als gewährleistet an, dass Disziplinarsachen innerhalb einer angemessenen Frist bearbeitet werden. Dies verschaffe dem Justizminister die Möglichkeit, durch den Disziplinarbeauftragten „Beschuldigungen gegen Richter dauerhaft in der Schwebe zu halten“.

Disziplinarverfahren gegen Regierungskritiker

Die Bedenken gegen die strukturelle Möglichkeit der Einflussnahme durch die Politik scheinen sich beim Blick auf die bekannt gewordenen Disziplinarverfahren zu bewahrheiten. Neben den polnischen Richtervereinigungen haben auch die polnische Helsinki-Stiftung für Menschenrechte und zahlreiche nationale und internationale Medien einzelne Disziplinarverfahren dokumentiert. Dabei wird deutlich, dass sich die Verfahren besonders häufig gegen Exponenten der Richtervereinigungen und prominente Kritiker der Regierungspolitik richten. Die Richtervereinigung Themis stellt in einer aktuellen Zusammenstellung mehr als 18 Verfahren vor, die sie für kritikwürdig hält. Die Liste der Gründe, weshalb ein Richter Post von den Disziplinarbehörden erhalten kann, ist lang. Einige der dokumentierten Fälle sollen hier verkürzt wiedergegeben werden:

So monierte die Disziplinarbehörde, dass Richter bei einer öffentlichen Veranstaltung an einem Moot Court mitgewirkt hatten, um Jugendlichen die Funktionen des Gerichtssystem zu veranschaulichen. Die Richterinnen Monika Frąckowiak und Olimpia Barańska-Małuszek sowie die Richter Arkadiusz Krupa, Krystian Markiewicz und Bartłomiej Przymusiński bekamen daraufhin Post von der Disziplinarbehörde. Diese hielt ihnen vor, das Tragen von Robe und Amtskette außerhalb des Gerichtssaales sei vorschriftswidrig gewesen. Zu Sanktionen kam es zwar zunächst nicht, da eine erstinstanzliche Disziplinarkammer befand, dass das Verhalten nicht sanktionswürdig sei. Einmal auf den Plan gerufen, entschloss sich die Disziplinarbehörde aber, alle Akten der an der Präsentation beteiligten Richter Frąckowiak, Barańska-Małuszek und Krupa aus den letzten drei Jahren einer Überprüfung zu unterziehen. Dabei bewertete sie jedenfalls bei Richterin Frąckowiak in zahlreichen Fällen die Aktenbehandlung als verzögert. Aus diesem Grund läuft nun ein Disziplinarverfahren gegen die Richterin. Sie rechnet damit, aus dem Dienst entfernt zu werden. Markiewicz ist Vorstand der polnischen Richtervereinigung Iustitia, Przymusiński und Frąckowiak sind dort ebenfalls aktiv, Krupa hat satirische Cartoons zur Justizreform veröffentlicht.

T-Shirt mit der Aufschrift „Verfassung“

Auch in einem anderen Fall war die Kleidung Stein des Anstoßes. Richterliche Kritiker des Justizumbaus in Polen sind dazu übergegangen, ihren Protest mit am Körper getragenen Hinweisen auf die polnische Verfassung auszudrücken. Dies blieb bei Richterin Dorota  Lutostańska nicht ohne Konsequenzen. Sie musste sich im Januar 2019 mit einer schriftlichen Stellungnahme gegenüber den Disziplinarbehörden verantworten, weil sie bei einem Gruppenfoto von Richtern ein T-Shirt mit der Aufschrift „Verfassung“ getragen hatte.

Die Disziplinarbehörden interessieren sich aber auch für die Tätigkeit im Sitzungssaal. So bekam Richter Slawomir Jeksa ebenfalls Post von der Disziplinarbehörde. Sein Dienstvergehen: Er hatte eine Aktivistin freigesprochen, die bei einer Kundgebung Beleidigungstatbestände erfüllt haben soll. In der Urteilsbegründung warnte Richter Juksa vor Einflussnahme der Politik auf die Justiz. Resultat: Die Disziplinarbehörde wirft ihm vor, gegen die Würde des Richteramtes verstoßen und im Gerichtssaal politische Meinungen vertreten zu haben.

Ermittlungen wegen Vorlagefragen an den EuGH

Überhaupt werden die polnischen Disziplinarbehörden dort tätig, wo nach hiesigem Verständnis der Kernbereich der richterlichen Unabhängigkeit betroffen sein dürfte: Besonders bedenklich erscheinen die Fälle von Richterin Ewa Maciejewska und Richter Igor Tuleya. Diese wurden von der Disziplinarbehörde angeschrieben und zur Stellungnahme aufgefordert, weshalb sie dem Europäischen Gerichtshof Vorlagefragen zur Europarechtskonformität des polnischen Disziplinarrechts übersandt hatten. Bei Richterin Maciejewska wurde daraufhin ebenfalls angeordnet, alle Fälle der letzten drei Jahre zu untersuchen.

Das Interesse der Disziplinarbehörde an den Vorlagefragen zum Europäischen Gerichtshof führte naturgemäß zu großer Betroffenheit in Brüssel. In ihrem Aufforderungsschreiben im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens wählt die Europäische Kommission deutliche Worte: Das Vorabentscheidungsverfahren sei das Rückgrat der Rechtsordnung der Union und könne nur funktionieren, wenn es den nationalen Gerichten in jeder Phase des Verfahrens freistehe, dem Europäischen Gerichtshof jede Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, die sie für erforderlich hielten. Polen komme seinen Verpflichtungen aus Artikel 267 AEV nicht nach, da die Disziplinarregelungen es ermöglichten, dass gegen Richter wegen der Vorlage von Fragen an den Gerichtshof Disziplinarverfahren eingeleitet werden.

Disziplinare Sanktion wegen richtiger Entscheidung

Besondere Solidarität erfährt derzeit Richterin Alina Czubieniak vom Landgericht in Gorzów Wielkopolski. Die Richtervereinigungen Iustitia und Themis haben ihren Fall dokumentiert. Danach war die Richterin in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in zweiter Instanz tätig. Die Staatsanwaltschaft hatte einen Verdächtigen, der nicht lesen und schreiben konnte, ohne Beiordnung eines Verteidigers befragt und der Beschuldigte war vom Amtsgericht in Untersuchungshaft genommen worden. Auf die Haftbeschwerde entschied Richterin Czubieniak unter Hinweis auf europäische Standards, dass dem Beschuldigten ein Verteidiger hätte beigeordnet werden müssen und hob wegen Verletzung fundamentaler Verfahrensrechte des Beschuldigten die Untersuchungshaft vorübergehend auf. Dies führte zunächst zu medialer Kritik („Richterin entlässt Pädophilen“), was wiederum die Disziplinarbeauftragten auf den Plan rief. Die Disziplinarkammer in erster Instanz konnte indes kein sanktionswürdiges Verhalten erkennen und sprach die Richterin frei. Dagegen legten der Disziplinarbeauftragte und der Justizminister Rechtmittel ein. Die Disziplinarkammer beim Obersten Gericht – bestehend aus einem ehemaligen Notar, einem früheren Rechtsanwalt und einem Laien – erkannte dagegen einen offensichtlichen und groben Gesetzesverstoß und verurteilten die Richterin am 22. März 2019 zu einer disziplinarischen Sanktion. Nach der übereinstimmenden Bewertung der Richtervereinigungen war die Entscheidung von Richterin Czubieniak indes nicht nur vertretbar, sondern zwingend geboten. „Der Fall von Richterin Czubieniak, die für eine richtige Entscheidung belangt wurde, welche der Staatsanwaltschaft oder dem Justizminister nicht gefallen haben mag, ist ein klares Beispiel der Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit“, erklärt die Vereinigung Iustitia: „Mit diesem Fall hat die Regierung den Rubikon überschritten.“

Große Solidarität – Trübe Aussichten

Die polnische Richterschaft reagiert sehr aktiv auf die aktuellen Entwicklungen. Bei Twitter machen unter dem Hashtag #niedamysiezastraszyc (wir lassen uns nicht einschüchtern) Fotos die Runde, bei denen Richter aus dutzenden polnischen Gerichten öffentlich Position beziehen. Die Hoffnung ruht dabei insbesondere auf den europäischen Institutionen, namentlich auf dem Europäischen Gerichtshof. Die große Europafreundlichkeit der polnischen Bevölkerung sei dabei sehr wichtig für die weitere Entwicklung, meint Themis. Die bisherigen Disziplinarmaßnahmen seien verhältnismäßig milde. Für die Zukunft nach den polnischen Wahlen im Herbst seien die Aussichten aber trübe: „Die Erfahrung zeigt, dass, wenn jemand eine Axt kauft und Zeit damit verbringt, diese sorgfältig zu schärfen, er dies nicht tut, um sie nur an die Wand zu hängen.“

 
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Dr. Ingo Werner ist Richter am Oberlandesgericht in Köln und Mitglied der Redaktion.
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