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Motor des Rechts und Markenzeichen Europas

Am 20. April 1959 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte seine Arbeit aufgenommen. Gegründet wurde er als Garant gegen Diktatur und Machtmissbrauch. Von Angelika Nußberger

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Ob man im Jahr 1959, als der Europäische Gerichtshof seine Arbeit aufnahm, es für möglich gehalten haben mag, dass 60 Jahre später Beschwerden aus Russland eingehen, in denen sich Tschetschenen darüber beschweren, dass sie ob ihrer Homosexualität verfolgt werden, Beschwerden aus Griechenland, in denen muslimische Frauen über ihre Benachteiligung beim Erbrecht klagen, Beschwerden aus Deutschland über die strafrechtliche Sanktionierung von Geschwisterinzest? – Sicher nicht. Mit der Ausarbeitung einer Europäischen Menschenrechtskonvention wurde etwas Neues gewagt, war man bereit, Kontrolle von außen über staatliches Handeln zuzulassen, dokumentierte gemeinsame Rechtstraditionen und Werte. Aber eine wirkliche, auf die Entwicklung der Gesellschaft Einfluss nehmende Revolution war mit all dem nicht intendiert.

Und so sah es auch lange Zeit nicht aus. Es schien sich alles in gewohnten Bahnen zu bewegen, als am 20. April 1959 die besten Juristen Europas (es waren noch keine Juristinnen darunter) zu einer ersten Sitzung zusammenkamen und begannen, organisatorische Fragen zu klären. Es galt, auf den ersten Fall zu warten, der über den Filtermechanismus der Europäischen Menschenrechtskommission an den Gerichtshof verwiesen würde. Dieser erste Fall – Lawless v. Irland – warf dann gleich heikle Fragen auf. Es ging um Freiheitsentzug bei einem Mitglied der IRA, und dies ohne Rechtsgrundlage. Das erste, im Jahr 1961 gesprochene Urteil ist noch heute von Bedeutung. Im Fall eines dänischen Fußballrowdies, den die Polizei als „Gefährder“ während eines Länderspiels einsperrte, kam der Gerichtshof im Jahr 2018 darauf zurück und verfeinerte und differenzierte die damals getroffenen Grundaussagen (S., V. und A. v. Dänemark).

Fälle in den 60er und frühen 70er Jahren wie Lawless gegen Irland, Golder gegen Großbritannien, ein Fall, bei dem es um das Recht eines Strafgefangenen auf Zugang zum Gericht ging, oder auch Handyside gegen Großbritannien, ein Fall, bei dem Bedeutung und Grenzen der Meinungsfreiheit ausgelotet wurden, passten sicherlich in den Erwartungshorizont derer, die die Konvention ausgearbeitet hatten.

Später kam das Revolutionäre

 Das Revolutionäre kam erst später, und es kam in Schüben. Zum einen inhaltlich – der Gerichtshof begann ab den späten 70er Jahren darauf zu pochen, dass die Konvention nicht im Geiste der 50er Jahre auszulegen, sondern als „lebendiges Instrument“ dynamisch an neuere Entwicklungen anzupassen sei. Auch zeigte er sich bereit, in verschiedener Weise seine Kompetenzen zu erweitern, erklärte Vorbehalte zur Konvention für nichtig, ohne den Mitgliedsstaat – es war die Schweiz – aus seiner Vertragsbindung zu entlassen (Belilos v. Schweiz), hielt sich für kompetent, nicht nur Übergriffe der Exekutive zu monieren, sondern auch nationale Gesetzgebung, etwa zur Stellung nicht-ehelicher Kinder, an den Pranger zu stellen (Marckx v. Belgien) und legte Begriffe der Konvention wie „civil rights“ autonom und damit nicht unbedingt in Übereinstimmung mit nationalem Recht aus (Feldbrugge v. Niederlande). Zum anderen änderte sich der politische Rahmen, in den der Gerichtshof gestellt war. Die Konvention setzte nach den „Samtenen Revolutionen“ Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre ihren Erfolgszug in Mittel- und Osteuropa fort, so dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs auf insgesamt 47 Staaten ausgeweitet wurde. Es war eine langandauernde juristische Revolution mit manchmal kleinen, manchmal auch etwas größeren Einzelschritten.

60 Jahre später gibt es Grund, ein System zu feiern, das zu einem Markenzeichen Europas geworden ist und in vielerlei Weise inspirierend wirkt. Urteile des Gerichtshofs werden gleichermaßen vom Obersten Gericht Japans wie vom interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte zitiert; Besuchergruppen kommen aus Ländern wie Myanmar und Libanon, um zu lernen, wie der Gerichtshof funktioniert. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs ist so umfassend geworden, dass sie den Menschen nicht nur von der Wiege bis zur Bahre, sondern gewissermaßen auch vor der Geburt und nach dem Tod begleitet. Gestritten wird über das Recht, aus einer Invitrofertilisation entstandene Embryonen zu wissenschaftlichen Zwecken zu verwenden (Parrillo v. Italien), über die Zulässigkeit von Pränataldiagnostik (Costa und Pavan v. Italien), über die Strafbarkeit einer Tötung auf Verlangen (Pretty v. Vereinigtes Königreich) und über Sterbehilfe (Lambert v. Frankreich). Das Recht auf Respekt des Privatlebens nach Art. 8 EMRK ist aufgrund der Auslegung des Gerichtshofs zu einem Art. 2 Abs. 1 GG vergleichbaren Auffangtatbestand geworden. Danach lassen sich Fragen des Datenschutzes ebenso wie Fragen zur Änderung der Registereintragungen bei Transgenderfällen entscheiden. Auch der Familienbegriff ist so offen, dass die verschiedensten Arten des Zusammenlebens mit erfasst werden.

Inakzeptable Gefängnisbedingungen

 Gleichermaßen hat sich der Anwendungsbereich von Art. 3 EMRK, dem Verbot der Folter und unmenschlichen Behandlung, im Laufe der Jahre erweitert. Erfasst werden insbesondere auch Fälle inakzeptabler Gefängnisbedingungen – zu kleine, überbelegte, schlecht beleuchtete und belüftete Zellen sind ein Verstoß gegen die EMRK. In vielen Mitgliedsstaaten des Europarats sind dies systemische Probleme, denen abzuhelfen Geld und Zeit kostet. Was „unmenschlich“ ist, bleibt schwer zu bestimmen. Im Fall Bouyid gegen Belgien hat der Gerichtshof darunter auch eine Ohrfeige subsumiert, die ein Polizist einem unflätigen Jugendlichen auf der Polizeistation gegeben hat. 

Artikel 6 EMRK, das Recht auf ein „faires Verfahren“, ist statistisch die am häufigsten gerügte Vorschrift der Konvention. In fast allen Mitgliedsstaaten dauern die Gerichtsverfahren zu lange, so dass gegen das Recht, „innerhalb angemessener Frist“ ein Urteil zu bekommen, verstoßen wird. Dies war (und ist) auch in Deutschland ein Problem. Mit einem Pilotverfahren im Jahr 2009 wurde Deutschland aufgefordert, Abhilfe zu schaffen. Der Gesetzgeber kam dieser Pflicht mit dem „Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren“ aus dem Jahr 2011 nach. Damit wurden auf nationaler Ebene Rechtsbehelfe zur Beschleunigung von Verfahren sowie zur Entschädigung bei Verstößen geschaffen. In der Folge konnte der Strom der Beschwerden nach Straßburg eingedämmt werden. Dies ist als Erfolgsgeschichte zu werten, nicht zuletzt, da damit auch das Bewusstsein für die menschenrechtliche Dimension einer effektiv und schnell funktionierenden Justiz geschärft wurde.

Das zweite große Problem, das Deutschland mit der EMRK hatte, war die rückwirkend angeordnete Sicherungsverwahrung. Im Jahr 2009 rügte der Gerichtshof mit Blick auf die zuvor vom Bundesverfassungsgericht gebilligte gesetzliche Regelung eine Verletzung der Konvention. Das Bundesverfassungsgericht akzeptierte die Kritik des Straßburger Gerichts, befasste sich ein zweites Mal mit der Problematik und erklärte nunmehr die gesamte gesetzliche Regelung für verfassungswidrig, entwickelte dabei aber mit dem „Abstandsgebot“ einen (zusätzlichen) eigenständigen Argumentationsansatz. Das System der Sicherungsverwahrung wurde daraufhin vom Gesetzgeber neu geregelt; für die Sicherungsverwahrten wurden von den Gefängnissen getrennte Unterbringungsmöglichkeiten geschaffen. Die Neuregelung beurteilte die Große Kammer des Gerichtshofs im Jahr 2018 im Fall Ilnseher gegen Deutschland als konventionskonform.

Meinungsfreiheit im Mittelpunkt

Besonderen Wert legt der Gerichtshof auf Rechte, die sich im weitesten Sinn unter den Begriff „demokratische Rechte“ fassen lassen wie insbesondere die Meinungs-, Versammlungs- und Religionsfreiheit, aber auch das im Ersten Zusatzprotokoll enthaltene Recht auf freie Wahlen. Die zur Meinungsfreiheit erarbeitete Formel, dass nicht nur „Meinungen, die gefallen“, sondern auch „Meinungen, die verletzen, schockieren oder stören“, geschützt seien, kann zum Acquis des europäischen Menschenrechtsschutzes gezählt werden. So klar diese Grundaussagen aber auch sind, so schwierig ist es doch im Einzelfall, Grenzziehungen vorzunehmen, insbesondere wenn verschiedene von der Konvention gleichermaßen geschützte Rechte gegeneinander stehen. Hier beschränkt sich der Gerichtshof in der Regel darauf, zu prüfen, ob bei der Abwägung der verschiedenen Rechte alle nach der Konventionsrechtsprechung relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt wurden und die Entscheidung im Ergebnis nicht unvertretbar ist.

Das „Recht auf freie Wahlen“ ist im Ersten Zusatzprotokoll als objektives, nicht als subjektives Recht formuliert. Dennoch spricht es der Gerichtshof Einzelnen zu. Gesetzliche Regelungen, die Strafgefangene pauschal von der Wahl ausschließen, sieht er als Konventionsverstöße an. Diese Rechtsprechung führte zu Konflikten vor allem mit Großbritannien (Hirst v. Vereinigtes Königreich) und Russland (Gladkov und Anchugov v. Russische Föderation).

Institutionell ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte Teil des 1949 gegründeten Europarats. Das Ministerkomitee des Europarats ist für die Vollstreckung der Urteile zuständig. Welche Maßnahmen im Einzelnen gefordert sind, ergibt sich aus dem operativen Teil der Urteile. In der Regel ordnet der Gerichtshof die Zahlung von materiellem und immateriellem Schadensersatz an. Nötig kann auch sein, die Gesetzgebung zu reformieren – wie etwa im Fall der Sicherungsverwahrung – oder die Rechtsprechung zu ändern. In manchen Fällen dauert es Jahre, bis das Ministerkomitee die Umsetzung eines Urteils als befriedigend ansieht und das entsprechende Verfahren zum Abschluss bringt.

Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung eine Vielzahl von neuen Konzepten entwickelt, die auch auf die Entwicklung des allgemeinen Völkerrechts Einfluss genommen haben. Besonders wichtig ist der so genannte „margin of appreciation“, der Ermessensspielraum, den der Gerichtshof den Nationalstaaten bei der Lösung bestimmter Fragen zubilligt. Dies gilt vor allem bei stark von Kultur und Tradition geprägten Fragestellungen – wie etwa dem Verhältnis von Kirche und Staat –, bei denen nicht eine einzige Antwort die richtige sein muss. Insbesondere dann, wenn sich kein „europäischer Konsens“ herausgebildet hat und damit in den Konventionsstaaten sehr unterschiedliche gesetzliche Regelungen bestehen, akzeptiert der Gerichtshof einen weiten „margin of appreciation“, beispielsweise bei Verbotsregelungen zum Tragen religiöser Zeichen oder auch bei sozialpolitischen Regelungen.

Vielzahl von schwierigen Herausforderungen

Gegenwärtig sieht sich der Gerichtshof einer Vielzahl von schwierigen Herausforderungen gegenüber. Musste der Gerichtshof in den ersten Jahren nach seiner Gründung auf Fälle warten und konnte seine Energie auf einen Fall pro Jahr konzentrieren, so ist er nunmehr als Opfer seines eigenen Erfolgs mit etwa 60.000 Beschwerdeeingängen pro Jahr deutlich überlastet. Im Jahr 2011 hatte der Rückstau von unbearbeiteten Fällen mit 160.000 den höchsten Wert erreicht. Mit Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls zur Konvention war es dann aber möglich, dass Einzelrichter unzulässige oder offensichtlich unbegründete Beschwerden abwiesen. Damit sowie mit einer Verbesserung der Arbeitsmethoden – Bündelung von gleichgelagerten Fällen, Verlagerung von Fällen von den Kammern auf Dreierausschüsse, Förderung von gütlichen Einigungen – gelang es, den Rückstau auf 57.250 Fälle (Stand Januar 2019) zu reduzieren. Trotz des exponentiell gestiegenen Arbeitsanfalls am Gerichtshof ist allerdings schon seit Jahren das Budget nicht erhöht worden; zudem hat die Russische Föderation aufgrund des Ausschlusses der russischen Abgeordneten aus der Parlamentarischen Versammlung des Europarats seit nunmehr fast drei Jahren die geschuldeten Beiträge nicht mehr bezahlt. Von einer finanziellen Krise zu sprechen, ist daher keine Übertreibung.

Politisches Klima in Europa geändert

Nach einer Phase der fraglosen Anerkennung der Bedeutung des Menschenrechtsschutzes hat sich das politische Klima in Europa geändert, so dass es kein Tabu mehr zu sein scheint, Grundrechtsrechtsprechung auf nationaler ebenso wie auf europäischer Ebene in Frage zu stellen. Bei manchen der Mitgliedsstaaten des Europarats scheint die Charakterisierung als „liberale Demokratie“ nicht mehr angebracht zu sein. Auch wenn der EGMR kein zahnloser Tiger ist, kann er doch aufgrund des Subsidiaritätsprinzips und der langen Dauer der Verfahren auf Umbrüche und Negativentwicklungen – wie zuletzt etwa in der Türkei – nicht so schnell reagieren, wie es wünschenswert wäre.

Die Gründung des Europarats unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs war Teil eines Friedensprojekts. Auch hier wurden die optimistischen Erwartungen – zumindest teilweise – enttäuscht. Konflikte zwischen Mitgliedsstaaten gab es immer, wie etwa der Zypernkrieg zeigt. Allerdings haben die militärischen Auseinandersetzungen in jüngster Zeit zugenommen. Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die Arbeit des Gerichtshofs, der sich in diesem Zusammenhang nicht nur mit einer sehr großen Zahl von Individualbeschwerden, sondern zunehmend auch mit Staatenbeschwerden konfrontiert sieht. So sind gegenwärtig unter anderem Beschwerden zwischen Georgien und Russland zum Sechstagekrieg von 2008 sowie zwischen der Ukraine und Russland zu den Auseinandersetzungen auf der Krim und im Donbass anhängig. Derartige Beschwerden sind in der Regel sehr komplex und ihre Bearbeitung dauert viele Jahre; ob sie zur Konfliktlösung wirklich beitragen können und von den betroffenen Staaten umgesetzt werden, ist fraglich.

Der Gerichtshof ist Teil des europäischen Verfassungsgerichtsverbunds. Allerdings wird seine Autorität von manchen nationalen Gerichten in Frage gestellt, so dass vermehrt von „principled resistance“ gesprochen wird. Bezugspunkt der Diskussion ist das berühmte Görgülü-Dictum des Bundesverfassungsgerichts, mit dem das Karlsruher Gericht auf die „in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität“ gepocht hat. Auch wenn die Görgülü-Entscheidung im Grunde ausgewogen war und die Implementierung der EMRK in Deutschland gefördert hat, hatte doch die einseitige – und oftmals verzerrende – Rezeption negative Folgen. In Russland wurde sogar ein Mechanismus geschaffen, mit dem das Russische Verfassungsgericht auf Antrag bestimmter Staatsorgane feststellen kann, dass eine Entscheidung des EGMR nicht mit der Russischen Verfassung vereinbar sei und daher nicht umgesetzt werden könne. Bisher wurde dieser Mechanismus zweimal verwendet. Aber auch das italienische Verfassungsgericht und der britische Supreme Court haben schon mehrfach mit dem EGMR die Klinge gekreuzt, sei es in der Diskussion um einzelne Entscheidungen, sei es mit Blick auf die Rezeptionsvoraussetzungen der Straßburger Urteile.

Den negativen Tendenzen und der Kritik zum Trotz ist die Bedeutung des EGMR auch 60 Jahre nach seiner Gründung nach wie vor unbestritten. Zwar gäbe es Europa auch ohne das Straßburger Gericht. Aber es wäre ein anderes Europa.

 
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Professor Dr. Dr. h.c. Dr. h.c. Angelika Nußberger­ M.A., Vizepräsidentin des EGMR. Sie lehrt an der Universität zu Köln.
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