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Pro und Contra

Corona-Abwehr auf fester Rechtsgrundlage

Die Regierungskoalition in Berlin verteidigt das nachgebesserte Infektionsschutzgesetz (IfSG) während die Opposition die fehlende Klarheit und Bestimmtheit der Neuregelung kritisiert.
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Dr. Johannes Fechner (SPD)
ist Mitglied des Bundes­tages und rechtspolitischer Sprecher der SPD-Bundestags­fraktion.

Das Corona-Krisenmanagement steht dank des neuen § 28a IfSG nun rechtlich auf sicheren Füßen. Die SPD-Bundestagsfraktion hatte den Anspruch, mit einer Reform einen effektiveren Grundrechtsschutz, eine stärkere parlamentarische Kontrolle und mehr Rechtssicherheit im Corona-Krisenmanagement zu erreichen. Dies ist uns gelungen. 

Bislang sah das Gesetz eine sehr weite Generalklausel vor. Dieser Spielraum der Exekutive wurde durch das Parlament inhaltlich und prozessual eingeengt. Der § 28a IfSG konkretisiert, welche Maßnahmen mit welcher Eingriffsschwere bei welchem Infektionsgeschehen getroffen werden können. Besonders grundrechtssensible Bereiche wie die Religions- oder Versammlungsfreiheit können nur eingeschränkt werden, wenn eine wirksame Eindämmung des Virus auf andere Art nicht gewährleistet werden kann. Gleiches gilt für die Anordnung von Ausgangssperren oder Besuchsverboten in Einrichtungen wie Alten- und Pflegeheimen. Die Schutzmaßnahmen dürfen nicht zur vollständigen Isolation von einzelnen Personen oder Gruppen führen. Ein Mindestmaß an sozialen Kontakten muss immer gewährleistet bleiben. Außerdem wird klargestellt, dass die Länder bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen zu berücksichtigen haben und dass die Schutzmaßnahmen nur angeordnet werden können, solange und soweit es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 erforderlich ist. Damit wird der Verordnungsgeber zu einer strikten Verhältnismäßigkeit gezwungen. Detailliert haben wir auch die Kontaktdatenerhebung geregelt: Hier gibt der Bundestag den Landesregierungen vor, dass Daten nur zum Zwecke der Nachverfolgung erhoben werden dürfen und diese spätestens vier Wochen nach Erhebung zu löschen sind.

Eine Verbesserung des Grundrechtsschutzes wird auch durch neue Verfahrensvorschriften erreicht. So müssen die Rechtsverordnungen der Länder, mit denen Corona-Schutzmaßnahmen angeordnet werden, nun begründet werden. Sie werden hierdurch nicht nur für Bürger nachvollziehbarer. Die Begründungspflicht führt auch dazu, dass die jeweilige Landesregierung bei Erlass der Verordnung die Erforderlichkeit der Maßnahmen nochmals eingehend prüfen muss. Die Maßnahmen sind nun auch grundsätzlich auf zunächst vier Wochen zu befristen und können nur mit einer erneuten Entscheidung der Landesregierung verlängert werden. Befristungen lösen einen neuen Handlungs- und politischen Rechtfertigungsbedarf bei dem Verordnungsgeber aus und frischen damit die Legitimation der getroffenen Maßnahmen auf.

Darüber hinaus muss die Bundesregierung den Bundestag regelmäßig über die Entwicklung der epidemischen Lage unterrichten, was ein wichtiges Instrument der parlamentarischen Kontrolle ist. Ein informiertes Parlament kann kritischere Fragen stellen, konkretere Positionen beziehen und wenn nötig, die Bundesregierung zu einem bestimmten Handeln auffordern oder sogar Entscheidungen der Bundesregierung per Gesetz zurückholen. 

Insgesamt ist es dem Bundestag mit der Reform des § 28a IfSG gelungen, der Exekutive konkretere rechtliche Leitplanken vorzugeben. Dies sorgt für einen besseren Grundrechtsschutz, mehr Einheitlichkeit und Rechtssicherheit im Corona-Krisenmanagement. Die Verfassungskonformität des § 28a IfSG hat darum jüngst auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bestätigt. Ob die derzeitige sehr dynamische Lage weitere Nachbesserungen an dem Gesetz notwendig werden lässt, wird die Praxis zeigen.

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Dr. Marco Buschmann (FDP)
ist Erster Parlamentarischer Geschäfts­führer der FDP-Bundestags­fraktion.

Corona ist eine Gefahr für Leib und Leben. Das Virus gefährdet aber nicht nur die Schutzgüter aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Es bedroht auch die Würde des Menschen. Denn eine unkontrollierte Ausbreitung kann das Gesundheitswesen derart überlasten, dass Ärzte zu Triage-Entscheidungen gezwungen sind. Das bedeutet, dass sie nach objektivierten Kriterien entscheiden müssten, welchen Menschen sie retten und welchen sie sterben lassen. Ignoriert die Exekutive diese Gefahr und lässt es sehenden Auges zu solchen Zuständen kommen, verletzt sie ihre Schutzpflicht aus Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG.

Handlungspflicht und legitimes Ziel allein berechtigen die Exekutive jedoch noch nicht dazu, in Grundrechte einzugreifen. Sie bedarf dafür einer ausreichenden Befugnisnorm. Demokratische Opposition und Rechtswissenschaft haben daher rasch nach einer parlamentsgesetzlichen Regelung verlangt. Diesem rechtsstaatlichen Grundanliegen verweigerte sich die große Koalition lange. Erst nachdem eine Reihe von Verwaltungsgerichten behördliche Maßnahmen mangels ausreichender Rechtsgrundlage aufgehoben hatten, wurde ein neuer § 28a IfSG geschaffen. Er soll nun als zentrale Befungisnorm fungieren.

Die gute Befugnisnorm folgt dem Bauplan der lex perfecta. Sie gliedert sich in Tatbestand und Rechtsfolge. Der Tatbestand beschreibt abstrakt, aber bestimmbar die Lebenssachverhalte, die die Anwendbarkeit der Norm eröffnen sollen. Die Rechtsfolge beschreibt abstrakt, aber bestimmbar die Maßnahmen, zu denen die zuständige Behörde befugt sein soll. Tatbestand und Rechtsfolge sind aufeinander bezogen. Das bedeutet, dass die Norm darüber Klarheit herstellen muss, welcher Lebenssachverhalt welche Maßnahmen legitimiert. 

§ 28a IfSG folgt diesem Bauplan nur bedingt. Zwar werden in Abs. 1 insgesamt 17 Maßnahmen aufgeführt und präzise umschrieben. Die Rechtsfolgenseite der Norm ist für sich genommen mithin ausreichend bestimmt. Auch werden in Abs. 3 gewisse Tatbestände anhand von Sieben-Tage-Inzidenzwerten statuiert. Das mag man rechts- oder gesundheitspolitisch für fragwürdig halten. Ausreichend bestimmt ist dieser Tatbestand jedoch. Höchst defizitär bleibt aber die Zuordnung von Tatbestand zu Rechtsfolge.

Diese Zuordnung erfolgt über zwei neue unbestimmte Rechtsbegriffe: Bei einer Inzidenz von 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sollen „breit angelegte Schutzmaßnahmen“ zulässig sein. Ab einer entsprechenden Inzidenz von über 50 sollen „umfassende Schutzmaßnahmen“ zulässig sein. Die Norm schweigt sich jedoch darüber aus, was darunter jeweils zu verstehen ist. Eine Legaldefinition der Begriffe existiert nicht. Auch die Begründung liefert kaum Erhellendes dazu. So bleibt völlig offen, welche der 17 aufgeführten Maßnahmen oder Maßnahmenbündel daraus den beiden unbestimmten Rechtsbegriffen legal zugeordnet sind. 

Diese vage Regelungstechnik testet nicht nur das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot und den Wesentlichkeitsgrundsatz aus. Sie ist in jedem Falle rechtspolitisch verfehlt. Denn der Gesetzgeber delegiert seine Entscheidungsprärogative sehr offen und umfangreich an die zweite und dritte Gewalt. Mithin bedarf es erst zahlreicher Gerichtsentscheidungen, bis sich relative Rechtssicherheit im Umgang mit § 28a IfSG eingestellt haben wird. Dabei kommt es gerade in Krisensituationen auf Klarheit an. Denn aus ihr erwächst Entschlossenheit und Schnelligkeit exekutiven Handelns im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung.  

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