DRiZ-Logo

Menü

Pro und Contra

Soli-Abschaffung rechtlich geboten?

Eins ist sicher, der Solidarpakt läuft 2019 aus. Umstritten ist in der Politik allerdings die Frage, ob der Solidaritätszuschlag deshalb ab 2020 verfassungswidrig wird – oder auch nur in Teilen.

Diesen Bericht teilen:

driz_10_2019_pro
Otto Fricke
ist Rechtsanwalt und haushalts­po­litischer Sprecher der FDP-Bundes­tags­fraktion.

Mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II entfällt die Notwendigkeit für den Solidaritätszuschlag. Der Wunsch der Koalition, den Zuschlag dennoch in spürbaren Teilen weiterlaufen zu lassen, begegnet erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Als der Solidaritätszuschlag 1991 eingeführt wurde, begründete man ihn mit den außergewöhnlichen Belastungen durch Golfkrieg und Wiedervereinigung. Dieser erste, befristete Solidaritätszuschlag wurde 1992 nicht verlängert. 1995 wurde dann das bis heute gültige Solidaritätszuschlaggesetz eingeführt. Es sollte vor allem die Vollendung der Einheit finanzieren. Erhoben wird ein Zuschlag auf die Lohn-, Einkommen-, Körperschaft- und Abgeltungssteuer. Er ist Ergänzungsabgabe im Sinne des Grundgesetzes, wie es jüngst der frühere Verfassungsgerichtspräsident Hans-Jürgen Papier in seinem Gutachten zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der Erhebung des Solidaritätszuschlags ab 2020 deutlich machte. Um Ergänzungsabgaben zu rechtfertigen, braucht es mehr als einen allgemeinen Finanzierungsbedarf des Bundes. Denn dafür gibt es Steuern. Weitergehende außerordentliche Gründe sind folglich als Legitimierung notwendig. Beim Solidaritätszuschlag fallen diese jedoch Ende 2019 mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II weg. Das ist Union und SPD bewusst. Dennoch begründen sie das Weiterbestehen des Zuschlages nicht mit der Förderung der neuen Bundesländer, abgesehen von fiktiven Berechnungen in den Sozialsystemen, sondern mit dem Finanzierungsbedarf des Bundes. Doch selbst der ist in Zeiten noch immer steigender Steuermehreinnahmen nicht gegeben. Sollte der Solidaritätszuschlag nach 2019 weiterbestehen, würde dies laut Papier das grundgesetzliche Verteilungssystem sowie den bundesstaatlichen Finanzausgleich unterlaufen. Der Bund bräche also nicht nur seine eigenen politischen Zusagen, sondern würde zudem, an der Finanzverfassung vorbei, eine nur ihm zustehende Einkommensteuer schaffen – ohne dafür die Zustimmung des Bundesrates zu benötigen. Das ist mehr als verfassungsrechtlich bedenklich. Daran ändert auch die Tatsache, dass der Solidaritätszuschlag, übrigens erst 2021, zumindest teilweise abgeschafft werden soll, nichts. Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages sieht in einem aktuellen Gutachten ebenfalls, dass selbst diese teilweise Abschaffung des Solidaritätszuschlags die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern unterlaufen dürfte. Politisch ist neben diesen rechtlichen Bedenken auch die praktische Umsetzbarkeit einer Abschaffung des Zuschlages mit abzuwägen. Immerhin trug die Abgabe im Jahr 2018 fast 19 Milliarden Euro zu den Einnahmen des Bundes bei. Dennoch ließe sich die vollständige Abschaffung durch eine Prioritätenverschiebung, hin zu weniger Subventionen und Ausgaben, im 356 Milliarden Euro schweren Bundeshaushalt finanzieren. Das wird die FDP in den Haushaltsberatungen erneut nachvollziehbar darstellen. Sollte der Solidaritätszuschlag nach 2019 weiterlaufen oder erst ab 2021 teilweise abgeschafft werden, würden nicht nur die Bürger unrechtmäßig besteuert, der Gesetzgeber würde auch das im Grundgesetz verankerte Verteilungssystem zwischen Bund und Ländern brechen und den Bundesrat übergehen. Eine vollständige Abschaffung des Solidaritätszuschlags ab 2020 ist daher dringend geboten. Wer anders als die FDP meint, dass höhere Einkommen stärker belastet werden müssen, kann dies im Rahmen einer Veränderung der Lohn- und Einkommensteuer tun – mit allen politischen aber eben ohne verfassungsrechtliche Konsequenzen.

driz_10_2019_contra
Sonja Amalie Steffen
ist Justiziarin der SPD-Bundestags­fraktion und Mitglied im Rechts- und Haushaltsausschuss.

Der Solidarpakt läuft 2019 aus. Wird der Solidaritätszuschlag deshalb ab 2020 verfassungswidrig? Nein. Denn der Solidarpakt ist keine verfassungsrechtliche Bedingung für den Solidaritätszuschlag. Er stellt eine Ergänzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG dar. Für diese besondere Steuer benötigt der Bundestag keine Zustimmung des Bundesrates. Und anders als bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer fließt das Aufkommen aus Ergänzungsabgaben nur dem Bund zu, nicht auch den Ländern. Die Möglichkeit der Erhebung von Ergänzungsabgaben zur Einkommensteuer wurde 1955 geschaffen, um Bedarfsspitzen im Bundeshaushalt zu decken. Besondere Voraussetzungen über das Bestehen eines Bedarfs sehen weder das Grundgesetz, noch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor. Aus letzterer ergibt sich nur die Grenze, dass der Charakter der Abgabe als Ergänzung gewahrt werden muss. Dies hat sich insbesondere in der Höhe der Ergänzungsabgabe widerzuspiegeln. Beim Solidaritätszuschlag ist dies mit einem Beitragssatz von 5,5 Prozent der Einkommensteuer für Bestverdiener und der Körperschaftsteuer im Verhältnis zur regulären Steuerbelastung der Fall.

Darüber hinaus gibt es keine verfassungsrechtliche Verbindung zwischen bestimmten Reformmaßnahmen zur Deckung des zusätzlichen Finanzbedarfs des Bundes und der Ergänzungsabgabe. Als zusätzliche Abgabe zur Einkommensteuer ist auch dem Soli demnach eine Zweckbindung fremd, das unterscheidet Steuern von Beiträgen oder Gebühren. Der Wegfall des Solidarpakts II begründet somit keine Verfassungswidrigkeit des Solis. Ergänzungsabgaben müssen nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auch nicht befristet werden. Erst wenn die Gründe für eine Ergänzungsabgabe evident entfallen sind, entfällt auch ihre verfassungsmäßige Grundlage. Die Kosten der Wiedervereinigung, die diesen zusätzlichen Finanzbedarf begründeten, sind jedoch noch nicht Geschichte. Es bestehen weiterhin zusätzliche Ausgaben im Bereich der Rentenversicherung, des Arbeitsmarkts sowie der Altlastensanierung. Die vereinigungsbedingten Sonderlasten sind nicht verschwunden, nehmen aber ab. Deshalb war es 1997 richtig, den Soli-Beitragssatz von 7,5 Prozent auf 5,5 Prozent zu senken. Und es ist jetzt richtig, den Soli ab 2021 nur noch von Bestverdienern zu erheben und damit die große Mehrheit der Bürger zu entlasten.

Die Beibehaltung der Abgabe für Bestverdiener und für Unternehmen stellt auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs.1 GG dar. Das Steuerrecht sieht seit Bestehen des Grundgesetzes aufgrund des Sozialstaatsgebots eine soziale Staffelung vor. Das Bundesverfassungsgericht hat 1972 klargestellt, dass dies auch im Rahmen einer Ergänzungsabgabe gilt. Eine Gleitzone stellt außerdem sicher, dass die Belastung der Abgabeverpflichteten fair ansteigt. Weil die Gemeinschaftssteuern nach Art. 106 Abs. 3 GG Bund und Ländern gemeinsam zustehen, müssten Erhöhungen des Spitzensteuersatzes oder von Verbrauchssteuern doppelt so hoch angesetzt werden, um den Bedarf im Bundeshaushalt zu decken. Eine neue Vermögensteuer würde an diesem Ziel vorbeigehen: gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr.1 GG stünde sie allein den Ländern zu. Die geplante Regelung ist somit auch das mildeste Mittel zum Ausgleich der Mehrausgaben. Der Bundeshaushalt ist nur mit diesen Einnahmen ausgeglichen und benötigt keine neuen Schulden.

Die Teilabschaffung des Solidaritätszuschlags ist daher vernünftig, sozial ausgewogen und verfassungsmäßig.

Logo Verlag C.H.BECK grau
Menü