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Pro und Contra

Aus für das Weisungsrecht?

Der Streit um eine Reform des ministeriellen Einzelfallweisungsrechts gegenüber der Staatsanwaltschaft setzt sich fort: Während die FDP das Thema nach der Wahl wieder aufrufen will, halten die Justizminister der Union dagegen.
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Dr. Jürgen Martens (FDP)
ist Mitglied des Deutschen Bundes­tages und säch­sischer Staats­minister für Justiz und Europa a. D.

In der ablaufenden Legislaturperiode wurde im Bundestag über die Abschaffung des Weisungsrechtes der Justizministerien, insbesondere des Justizministers gegenüber den Staatsanwaltschaften, im Einzelfall diskutiert. Für die Abschaffung des Weisungsrechtes spricht die Notwendigkeit auch die Arbeit der Staatsanwaltschaften in ihrer Fallbearbeitung schon alleine von der Möglichkeit einer letztlich politisch – und damit sachfremd – motivierten Beeinflussung zu befreien.

Auch die Befürworter des Weisungsrechtes bestreiten diese Gefahr nicht, sie verweisen jedoch auf die seltene Anwendung des Weisungsrechtes und seine Notwendigkeit zur Gewährleistung einer parlamentarischen Letztverantwortung staatlichen Handelns, da die Staatsanwaltschaft auch verfassungsrechtlich eben keine richterliche Unabhängigkeit beanspruchen könne. Das Weisungsrecht wird nach aller Erfahrung von den Justizministerien nur selten beansprucht, da es stets als politisch motivierte Einflussnahme interpretiert werden könnte – und dann auch prompt meist wird. Die tatsächliche Nutzung des Rechts bringt die Handelnden dann später oft in politische Bedrängnis. Dabei dürfte der Gebrauch des Weisungsrechtes in aller Regel gar nicht nötig sein, alleine die bei den möglicherweise Betroffenen vorhandene Kenntnis seiner Existenz könnte bereits ihr Verhalten beeinflussen. In umgekehrter Richtung wird das Weisungsrecht im politischen Raum dann auch gerne dazu genutzt, den Justizminister aufzufordern, in Einzelfällen einzugreifen, um eine gewünschte Verfahrensänderung oder -beendigung zu erhalten. Historisch ist das Weisungsrecht ein Relikt aus vordemokratischer Zeit und steht in Widerspruch zur Annahme, die Gesetzesbindung aller Staatstätigkeit würde von Staatsanwälten stets selbsttätig beachtet. Der Hinweis auf die mögliche Korrektur rechtswidriger Entscheidung der Ermittlungsbehörde durch Weisung geht aber schon im Ansatz fehl. Gegen rechtswidriges Handeln der Ermittlungsbehörde hat die Dienstaufsicht einzuschreiten und die Rechtmäßigkeitskontrolle staatsanwaltschaftlichen Handelns obliegt zunächst den Gerichten, nicht den Justizministerien. Auch wird die demokratische Legitimationskette der Staatsanwaltschaften bei Abschaffung des Weisungsrechtes nicht zerrissen; die allgemeine Dienstaufsicht, die Möglichkeiten des Organisations- und Personalrechts verknüpfen das Handeln der Staatsanwaltschaften weiterhin in ausreichender Intensität mit dem Parlament. Diesem bleibt der Justizminister auch ohne Weisungsrecht im Einzelfall gegenüber in der Verantwortung. Die Notwendigkeit der Abschaffung des Weisungsrechtes hat dabei in letzter Zeit weiter zugenommen. In mehreren Entscheidungen hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass der Vollzug von Haftbefehlen deutscher Staatsanwaltschaften in den anderen Mitgliedsländern der Europäischen Union unzulässig ist, weil die deutschen Staatsanwaltschaften aufgrund des Weisungsrechtes nicht über die nach EU-Recht erforderliche Unabhängigkeit verfügen. Die daraufhin von der Bundesjustizministerin angestrebte gesetzliche Korrektur, wonach das Weisungsrecht nicht im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden Rechtsverkehr mit Mitgliedstaaten der EU angewendet werden darf, überzeugt nicht im Geringsten. Wir sollten den Mut aufbringen, das Weisungsrecht vollständig abzuschaffen. Seine Existenz nützt nichts, seine Existenz schadet vielmehr, nährt sie doch den Verdacht einer politischen Instrumentalisierbarkeit der Staatsanwaltschaft.

Gerade auch, weil dies aktuell in anderen Ländern ein wachsendes Problem darstellt, sollte der deutsche Gesetzgeber in der kommenden Legislatur dieses Problem beseitigen – es ist überfällig.

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Eva Kühne-Hörmann (CDU)
ist Volljuristin und seit 2014 Hessische Ministerin der Justiz.

Die Einführung der Staatsanwaltschaften im 19. Jahrhundert hat den sogenannten Inquisitionsprozess abgelöst und eine Kontrollinstanz eingeführt. Zuvor waren die Gerichte auch mit der Ermittlung des Sachverhalts und der Anklage betraut. Diese Rolle unterstreicht die besondere Stellung der Staatsanwaltschaften im Rechtsstaat, nämlich als Teil der Exekutive, eingebettet in die Justiz.

Aus dieser Sonderstellung folgt, dass die deutschen Staatsanwaltschaften wegen der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung in der Theorie Weisungen unterliegen können. Das externe Weisungsrecht darf jedoch nur innerhalb enger Grenzen ausgeübt werden, insbesondere ist es durch das strafrechtlich abgesicherte Legalitätsprinzip enger als das externe beamtenrechtliche Weisungsrecht in der Exekutive. Ohnehin haben Staatsanwältinnen und Staatsanwälte nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Weisungen vorzutragen. Rechtswidrige Weisungen darf die Staatsanwältin oder der Staatsanwalt nicht ausführen. Dadurch sind Staatsanwaltschaften so weitgehend sachlich unabhängig von den Ministerien, wie dies verfassungsrechtlich zulässig ist.

Für die hessische Praxis bedeutet dies, dass Entscheidungen der Staatsanwaltschaften ausschließlich in dem dafür vorgesehenen Verfahren überprüft werden können. Grundsätzlich führen die Staatsanwaltschaften die Ermittlungen eigenständig und selbstverantwortlich. Auch einzelne Dezernentinnen und Dezernenten verrichten ihre Aufgaben grundsätzlich in eigener Verantwortung. Die Staatsanwaltschaften unterliegen Weisungen nur im Rahmen der Fachaufsicht, die hierarchisch strukturiert ist. Dies bedeutet, dass das Justizministerium als oberste Dienstbehörde nicht ermitteln und über Dienstaufsichtsbeschwerden entscheiden kann, ohne dass die Staatsanwaltschaft und die Generalstaatsanwaltschaft zuvor beteiligt wurden. Hilft die Staatsanwaltschaft einer Beschwerde nicht ab, leitet sie diese an die nächsthöhere Aufsichtsbehörde, die Generalstaatsanwaltschaft weiter. Erst wenn die Generalstaatsanwaltschaft der Beschwerde nicht abhilft und gegen diese Entscheidung eine weitere Dienstaufsichtsbeschwerde erhoben wird, hat darüber das Ministerium im Rahmen der Fachaufsicht zu entscheiden. Zu politischen Weisungen oder Einflussnahmen durch die Ministerin oder die Minister ist es jedenfalls in den überschaubaren Zeiträumen der letzten Jahrzehnte in Hessen nicht gekommen.

Schaffte man das externe Weisungsrecht formal ab, würde den rechtsuchenden Bürgerinnen und Bürgern bei Beschwerden gegen die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit einer weiteren Dienstaufsichtsbeschwerde zum Justizministerium genommen. Es ginge also eine Kontrollinstanz verloren. Die Generalstaatsanwaltschaften achten auf die Einhaltung der Gesetze durch die ihnen unterstellten Staatsanwaltschaften in vorbildlicher Weise. Dennoch können auch ihnen Fehler unterlaufen, so dass eine zusätzliche Instanz die Bürgerrechte besser schützt.

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