VorsRiVG Hans-Hermann Schild, Wiesbaden

Transparenz oder Schutz auf Privatheit der Empfänger von EU-Agrarsubventionen?


Derzeit herrscht große Aufregung darüber, ob Empfänger von Agrarsubventionen im Internet veröffentlicht werden dürfen oder nicht. So hatte die EU-Kommission der Bundesrepublik Deutschland ein zweiwöchiges Ultimatum gestellt,

um die Daten im Internet zu veröffentlichen, nachdem die Landwirtschaftsministerin des Bundes den zuständigen Länderministerien empfohlen hatte, die Veröffentlichung auszusetzen (Welt-Online, Ilse Aigner ist gegen Transparenz bei der Agrarförderung, 30.4.2009). Doch der Reihe nach.


1. Rechtsgrundlagen zur Veröffentlichung der Empfänger von Agrarsubventionen

Mit der VO (EG) 1437/2007 des Rates v. 26.11.2007 zur Änderung der VO (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. EG Nr. L 322 v. 7.12.2007, S. 1) wurde ein Art. 44a der VO (EG) Nr. 1290/2005 beigefügt, wonach die Mitgliedstaaten Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sowie der Beträge, die jeder Begünstigte aus diesen Fonds erhalten hat, zu veröffentlichen haben. In dem ferner geänderten Art. 42 Abs. 1 Nr. 8b der VO (EG) Nr. 1290/2005 wird geregelt, dass die Kommission die Bestimmungen zur Durchführung des Art. 44a der VO (EG) Nr. 1290/2005 erlässt. Dies erfolgte mit der VO (EG) Nr. 259/2008 der Kommission v. 18.3.2008 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem EGFL und dem ELER (ABl. EG Nr. L 76 v. 19.3.2008, S. 28). Diese VO der Kommission sieht nun vor, dass die Informationen ausschließlich im Internet auf einer speziellen Website der Mitgliedstaaten veröffentlicht werden. Angegeben werden der Name (Vor- und Nachname) des Empfängers, die Postleitzahl und der Ort, in dem er wohnt, sowie die Beträge, aufgeschlüsselt nach EGFL- und ELER-Mitteln. Die Veröffentlichung soll für zwei Jahre im Internet eingestellt werden.

Auf Grund der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland wurden zur Umsetzung der VO noch das Gesetz zur Veröffentlichung von Informationen über die Zahlung von Mitteln aus den Europäischen Fonds für Landwirtschaft und Fischerei (Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz -- AFIG) v. 26.11.2008 (BGBl. I, S. 2330) und die VO über die Veröffentlichung von Informationen über die Zahlung von Mitteln aus den Europäischen Fonds für Landwirtschaft und für Fischerei (Agrar- und Fischereifonds-Informationen-VO -- AFIVO) v. 10.12.2008 (eBAnz. 2008, AT147 V1) erlassen. Darüber hinaus schlossen Bund und Länder eine Verwaltungsvereinbarung, in der insb. die finanziellen Aspekte geregelt wurden.

Nach diesen Vorschriften wird die für die Veröffentlichungen bestimmte Datenbank für die Europäischen Fonds für Landwirtschaft als Homepage von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (http://www.agrar-fischerei-zahlungen.de) i.R.d. Auftragsdatenverarbeitung für die veröffentlichenden Stellen der Länder betrieben. Die Stellen der Länder bleiben datenschutzrechtlich verantwortlich, mit der Folge, dass ergänzend die jeweiligen Landesdatenschutzgesetze Anwendung finden.

Auf das nationale Recht in Deutschland kommt es insoweit nicht an, da diese Normen das Bestehen der europarechtlichen Veröffentlichungsnormen voraussetzen und nur die Durchführung regeln.



2.Vorlagebeschlüsse des VG Wiesbaden

Vor der Veröffentlichung der ELER-Mittel und noch bevor das AFIG überhaupt vom Bundestag beschlossen worden war, erhoben im September 2008 zwei Landwirte Klage gegen das Land Hessen wegen der beabsichtigten Veröffentlichungen. Das VG Wiesbaden verkündete auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 16.2.2009 am 27.2.2009 zwei Vorlagen an den EuGH zur Vorabentscheidung (Az. 6 K 1045/08 und 6 K 1352/08; dortige Az. Rs. C-92/09 und Rs. C-93/09), mit der Frage, ob die VO (EG) Nr. 1290/2005 und/oder die VO (EG) 1290/2005 im Lichte insb. von Art. 8 EMRK wirksam sind (zum Inhalt im Einzelnen dazu ausf. VG Wiesbaden MMR 2009, 428 -- in diesem Heft).



3. Eilanträge der Landwirte vor den Verwaltungsgerichten

Mit der zum 30.4.2009 anstehenden Veröffentlichung der 2008 gezahlten EGFL-Mittel kam es nun zu neuen Verfahren in allen Bundesländern. So wurden allein beim VG Wiesbaden über 70 Eilverfahren anhängig gemacht. Nach der Rspr. des EuGH darf ein nationales Gericht eine einstweilige Anordnung nur erlassen, wenn es erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der Handlung der Gemeinschaft hat, die Entscheidung dringlich ist, um einen schweren Schaden zu vermeiden, und das Interesse der Gemeinschaft berücksichtigt ist (vgl. U. v. 9.11.1995 -- Rs. C-465/93). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen bejahte das VG Wiesbaden (B. v. 21.4.2009 -- 6 L 316/09.WI u.a. und v. 27.4.2009 -- 508/09.WI u.a.) ebenso wie das VG Schleswig-Holstein (B. v. 22.4.2009 -- 1 B 8/09 u.a.) und das VG Münster (B. v. 21.4.2009 -- 1 L 156/09).

Von den Obergerichten verneinte das OVG Münster mit B. v. 24.4.2009 (Az. 16 B 485/09, MMR 2009, 436 (Ls.) -- in diesem Heft) und v. 27.4.2009 (Az. 16 B 539/09) den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit der Begründung, dass es sich den erheblichen Zweifeln des VG Wiesbaden nicht anschließen könne, da die mit der Veröffentlichung angestrebte Transparenz auch der Stärkung der demokratischen Beteiligungsrechte diene. Dabei wurde nicht weiter auf Art. 8 EMRK eingegangen.

Währenddessen entschied das OVG Mecklenburg-Vorpommern mit B. v. 4.5.2009 (Az. 2 M 77/09), dem dort gestellten Eilantrag stattzugeben. Vom VG Mainz ist auf Grund einer PM v. 23.4.2009 bekannt, dass es in mehreren Verfahren dem Land aufgegeben hat, keine Daten zu veröffentlichen, bis das Gericht entschieden habe. Auch sind noch mehrere Eilverfahren beim VG Dresden anhängig.

Gegen mind. einen Beschluss des OVG Münster v. 27.4.2009 (Az. 16 B 566/09) wurde wiederum das BVerfG i.R.e. Verfassungsbeschwerde (Vb) und mit dem Antrag auf einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG angerufen (Az. 1 BvR 101/09). Diese Vb wurde bei Absehen einer Begründung von der 1. Kammer des 1. Senats mit B. v. 6.5.2009 verworfen.

In Folge der zunächst erstinstanzlich positiven Entscheidungen wurden nach einem Beschluss der Agrarminister zunächst keine Daten zum 30.4.2009 in Deutschland veröffentlicht, was die Kommission beanstandet. Sie erwartet eine baldige Veröffentlichung der Daten in Deutschland (PM IP/09/694 v. 1.5.2009 -- in Englisch).



4.Würdigung

Gegen beide Verordnungen der EU bestehen erhebliche Bedenken, denn die Veröffentlichung von Empfängern der Subventionen mit Vor- und Nachnamen sowie der Postleitzahl und dem Wohnort sowie die mit der Datenbank verbundenen Auswertungsmöglichkeiten sind als ein erheblicher Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu werten, zumal diese Daten im Internet veröffentlicht werden. Sieht doch selbst die Kommission die Gefahren, die von dem Internet ausgehen (vgl. auch die RL zur Vorratsdatenspeicherung). Ganz aktuell fordert die EU-Kommission selbst, dass die Europäer das Recht haben müssen, selbst zu bestimmen, wie ihre persönlichen Daten genutzt werden (PM IP/09/571 v. 14.4.2009). Dabei fordert sie auch eine bessere Umsetzung der EU-Vorschriften zum Schutz der Privatsphäre. Das Problem ist nur, das die RL 95/45/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr v. 24.10.1995 (ABl. EG Nr. L 281 v. 23.11.1995, S. 31 -- EG-Datenschutzrichtlinie) nicht auf Rechtsetzungsvorgänge der EU Anwendung findet. Denn sie richtet sich ausschließlich an die Mitgliedstaaten.

Da der Vertrag von Lissabon noch immer nicht in Kraft getreten ist, gibt es auch keine Grundrechte, wie sie in der Charta der Grundrechte der EU niedergelegt worden sind, auf die sich ein Unionsbürger direkt berufen kann (Erklärung A. zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13.12.2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat). Auch ist der Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten -- EMRK -- (s. Protokoll Nr. 8 des Vertrags von Lissabon) bis heute nicht erfolgt.

Jedoch hat der EuGH bereits entschieden, dass der Datenschutz auf Gemeinschaftsebene ein Grundrecht ist, welches sich aus dem Schutz des Privatlebens nach Art. 8 EMRK und den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ergebe. Dies werde bekräftigt durch die Charta der Grundrechte der EU, die in Art. 7 den Schutz des Privatlebens und in Art. 8 den Schutz der persönlichen Daten als Grundrecht enthält (vgl. EuGH MMR 2008, 227 ff. -- Promusicae und die Schlussanträge der GAin Kokott v. 18.7.2007 -- Rs. C-275/06, Rdnr. 51 ff.). Dabei ist zu beachten, dass berufliche Tätigkeiten ebenfalls geschützt sind (vgl. EuGH, U. v. 20.5.2003 -- Rs. C-465/00, C-138/01 u. C-139/01 -- Rechnungshof/Österreichischer Rundfunk, Rdnr. 73). Ein Eingriff in dieses Grundrecht ist nur i.R.d. Schranke des Art. 8 EMRK gerechtfertigt, wenn der Eingriff zur Erreichung eines dort genannten Zwecks in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist. Dabei muss die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten berechtigten Zweck stehen (vgl. EuGH, a.a.O. -- Rechnungshof/Österreichischer Rundfunk, Rdnr. 83) und es muss ein zwingendes gesellschaftliches Bedürfnis bestehen (vgl. Schlussanträge, Rs. C-275/06, Rdnr. 54). Insoweit bekräftigt der EuGH, dass Art. 8 Abs. 2 EMRK einen Eingriff nur zulässt, wenn der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale und öffentliche Sicherheit, das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Einziger Zweck für die Veröffentlichung ist nach der 14. Begründungserwägung der VO (EG) Nr. 1437/2007 das Ziel, die Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu erhöhen und durch eine öffentliche Kontrolle die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der betroffenen Fonds zu verbessern. Die Transparenz, also die Verbesserung der Haushaltskontrolle kann zwar grds. -- bei weiter Auslegung des Art. 8 Abs. 2 EMRK -- dem wirtschaftlichen Wohl des Landes dienen. Dies bedeutet aber, dass die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehen muss.

Informationen, die i.R.d. Transparenz veröffentlicht werden sollen, müssen sich auf Fragen des öffentlichen Interesses beziehen. Dies wäre nur der Fall, wenn die Veröffentlichung an eine tatsächlich geführte öffentliche Debatte anknüpfte oder Fragen betroffen wären, die gemäß den gesellschaftlichen Werten ihrer Natur nach öffentlicher Natur sind, nicht aber, wenn Details aus dem Privatleben verbreitet werden, die keinen Bezug zu einer öffentlichen Funktion der betroffenen Person haben, insb. wenn diesbezüglich eine berechtigte Erwartung des Respekts der Privatsphäre besteht (vgl. Schlussantrag der GAin Kokott v. 8.5.2008 -- Rs. C 73/07, Rdnr. 77 und 74: "insbesondere, wenn sie nur die Neugier eines bestimmten Publikums über das Privatleben einer Person befriedigen sollen und trotz des etwaigen Bekanntheitsgrades der Person nicht als Beitrag zu irgendeiner Diskussion von allgemeinem Interesse für die Gesellschaft angesehen werden kann"). Hierzu fehlen jegliche Ausführungen in den Entscheidungen des OVG Münster.

Es scheint schon sehr fraglich, ob eine Veröffentlichung in dieser, von der Kommission beschlossenen Form überhaupt geeignet ist, die "Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung" durch Kontrolle zu verbessern. Dabei hat der EuGH schon Vorgaben gemacht, indem er als zwingende Voraussetzung verlangt hat, dass die Veröffentlichung -- in dem Fall ging es um die Bezüge von Bediensteten bestimmter juristischer Personen des öffentlichen Rechts in gedruckter Form -- wirklich erforderlich ist (EuGH, a.a.O. -- Rechnungshof/Österreichischer Rundfunk, Rdnr. 80 ff.). Dem ist der ÖVerfGH mit U. v. 28.11.2003 (Az. KR 1/00-33) gefolgt. Eine "wirkliche" Erforderlichkeit ist bzgl. der Subventionsempfänger in keiner Weise dargetan, denn ansonsten müssten auch die Bezüge der Kommissionsmitglieder und aller Angehörigen der Organe der EU veröffentlicht werden, geht es doch hier auch um die Verwendung von Steuergeldern. Dabei ist auch zu beachten, dass die exakte Bezeichnung der einzelnen Betriebe kaum geeignet ist, die Strukturen der verschiedenen Förderungen durchsichtiger zu machen.

Die Bedenken an der Geeignetheit bestätigen sich durch die Ende 2008 erfolgten ELER-Zahlungen in Deutschland. Hiernach sind 79 Veröffentlichungen von Subventionsempfängern unter 5,--, 181 Subventionsempfänger unter 10,--, aber nur 130 Empfänger über 500.000,-- aufgeführt (Stand: 4.5.2009). Im Falle einer Veröffentlichung der EGFL-Mittel 2008 würden allein 500 Empfänger, die Zahlungen zwischen 0,28 und 18,-- erhalten haben, mit diesen Beträgen veröffentlicht werden (Böhme, Transparenz, Briefe zum Agrarrecht 2009, S. 130, 136).

Insoweit hätte man die Veröffentlichung von einer bestimmten Betragshöhe abhängig machen und ganz ohne Personenbezug nur nach regionalen Gebieten gliedern können. Oder der Personenbezug hätte auf juristische Personen, Körperschaften des öffentlichen Rechts usw. beschränkt werden können. Hinzu kommt, dass bei einer ausschließlichen Veröffentlichung im Internet jeder, der auf diese Daten innerhalb der EU zugreift, i.R.d. Vorratsdatenspeicherung erfasst wird, mithin die interessierte Öffentlichkeit also gleichzeitig unter Verdächtigung und Verhaltenskontrolle steht. Denkbar wäre auch, wie bei der Veröffentlichung von Vorstandsvergütungen bei gesetzlichen Krankenkassen (§ 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV; vgl. BVerfG, B. v. 25.2.2008 -- 1 BvR 3255/07), auf Gedrucktes zurückzugreifen, denn die zwangsweise Veröffentlichung von personenbezogenen Daten im Internet birgt für den Betroffenen erhebliche zusätzliche Gefahren, die er nicht kontrollieren und beherrschen kann. So können die Daten auch zu anderen -- nicht festgelegten -- Zwecken genutzt werden, z.B. für sog. Geodatenbanken oder aber auch bei Scorewerten einfließen, was mit einer Transparenz von Haushaltsmitteln schier gar nichts mehr zu tun hat. Auch sind die Datenströme, die über den räumlichen Bereich der EU-Mitgliedstaaten hinausgehen, in keiner Weise mehr kontrollierbar und beherrschbar. Neue Datenbanken können entstehen oder bestehen schon.

Es spricht also alles dafür, die Veröffentlichung der Subventionsempfänger im Internet zunächst zu unterlassen. Denn würde der EuGH die Unwirksamkeit der Verordnungen feststellen, so entstünde durch eine bereits erfolgte Veröffentlichung bei den Subventionsempfängern ein irreparabler Rechtsverlust. Andernfalls kann die Veröffentlichung nachgeholt werden und es wäre mithin lediglich eine Verzögerung gegeben.

Zwischenzeitlich gibt es wohl für einen geschlossenen Benutzerkreis in Deutschland (man benötigt eine Anmeldung) eine weitere Übersicht über die Empfänger der EU-Agrarfonds, in der man nach Empfänger (Betriebsnummer) usw. sortiert auf die Daten zugreifen kann. Verantwortlich zeichnet dafür das Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (StMELF), welches nach seinem Impressum auf ┤der Seite http://www.zi-daten.de/zdb-adress.html (Stand: 6.5.2009) vom Bund und den Ländern mit der Erstellung und dem Betrieb der Datenbank i.R.d. Zentralen-InVeKoS-Datenbank beauftragt worden sein soll. Nach den -- dem Verfasser -- bekannten Verfahrensverzeichnissen des Lands Hessen dürfte eine Datenübermittlung aus Hessen an diese Datenbank nicht erfolgen, da diese dort nicht dokumentiert ist. Weitere Informationen liegen leider nicht vor.



5. Fazit

Sind Daten einmal elektronisch erfasst, können sie schnell weitergegeben und -- einmal im Internet -- ganz schnell anderen Zwecken zugeführt werden, die mit Information der Öffentlichkeit nichts zu tun haben. Soweit die EU-Kommission als Hüterin der Verträge eine Veröffentlichung der Daten erwartet (PM v. 24.4.2009), dokumentiert sie erneut, dass sie nicht die Hüterin von Grundrechten ist, da die Charta der Grundrechte wegen fehlender Umsetzung des Vertrags von Lissabon als Vertragsbestandteil noch nicht gilt und die EMRK ebenfalls nicht zu den EU-Verträgen zählt. Eine mehr als offene Flanke für ein demokratisches Gemeinwesen.



MMR 06/2009, S. V