Dr. Karl-Heinz Rochlitz/Klaus Winkler

Reg TP + EBA = Super-Regulierer? - Reg TP übernimmt die Aufsicht auch über die Schiene


Im April ist mit über zwei Jahren Verspätung die Novellierung des Allgemeinen Eisenbahn-Gesetzes (AEG) von Bundestag und Bundesrat beschlossen worden. Das ist auch für den TK-Markt interessant, denn damit werden in Zukunft die verschiedenen Netzsektoren Bahn, Energie, Gas, Post und Telekommunikation von nur einem Regulierer beaufsichtigt.
Die inhaltliche Diskussion über die Notwendigkeit einer Regulierung des Bahnsektors und einer Zusammenfassung von verschiedenen Behörden wurde in diesem Prozess sehr politisch geführt. Deswegen soll hier zunächst die Notwendigkeit von Bahnregulierung und dann die optimale Organisationsform einer mit der Regulierung beauftragten Behörde diskutiert werden.

Notwendigkeit von Bahnregulierung - ist eine Veränderung notwendig?: Das Jahr 2004 war geprägt von der Diskussion über die Erkenntnisse aus "10 Jahre Bahnreform", nachdem deren Hauptziele, mehr Verkehr auf die Schiene zu verlagern und für mehr Effizienz der staatlichen Finanzmittel zu sorgen, nicht erreicht worden waren. Vor allem in der Entwicklung eines Schienenverkehrsmarkts bestehen nach wie vor erhebliche Defizite: Die Anteile der Wettbewerber ggü. dem früheren Monopolisten Deutsche Bahn (DB) sind im Güter- und Personennahverkehr auch nach einem Jahrzehnt der Marktöffnung verhältnismäßig gering und im Personenfernverkehr mit nur einem halben Prozent geradezu marginal. Als größte Markteintrittshürde erweist sich der Incumbent, die "integrierte" DB, weil sie mit Infrastruktur- und Verkehrssparten unter einem Konzerndach die Engpassressource "Zugang zum Netz" kontrolliert. Zudem kann die DB von den Aufgabenträgern im Personennahverkehr Aufträge geradezu erzwingen, weil bis heute nicht abschließend über die Notwendigkeit von Ausschreibungen im staatlichen Schienenpersonennahverkehr (SPNV) entschieden wurde. Auf Grund dieses Grundsatzstreits wurden weit weniger wettbewerbliche Ausschreibungen durchgeführt, als möglich und ökonomisch sinnvoll gewesen wären.

Zwar hat bereits 1994 die Bahnreform formal für einen freien Zugang auf dem deutschen Schienennetz gesorgt, aber erst zwischen 1998 und Ende 2003 ist es erstmals einem Unternehmen, der global tätigen Connex, gelungen, deutschlandweit Teilnetze (insgesamt sieben) im SPNV zu übernehmen. Seit März 2002 fährt zusätzlich mit dem "InterConnex" der erste täglich verkehrende Fernverkehrszug eines Wettbewerbers. Während es bis dahin fast nur Nischenwettbewerber - oft traditionell noch selbstständige Landes- oder Kommunaleisenbahnen von insgesamt bescheidener Bedeutung - gab, konnte sich Connex als "Herausforderer" der DB positionieren und hat damit die Diskussion über die notwendige Marktöffnung in Gang gesetzt.

Die Diskussion um Wettbewerb auf der Schiene eskalierte spätestens mit der Auseinandersetzung um die Veröffentlichung der Fahrplandaten (vgl. Wettbewerbsbericht der Bahn, 2004). Seitdem gab es eine ganze Reihe weiterer öffentlich ausgetragener Konflikte, die von den unterschiedlichen Marktteilnehmern in die Diskussion der Umsetzung des ersten EU-Infrastrukturpakets in bundesdeutsches Recht, d.h. die Reform des AEG und die daraus resultierende Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EiBV), eingebracht wurden: der Netzzugang für einen Connex-Autozug Westerland-Sylt, für attraktive weitere InterConnex-Trassen; das Trassenpreissystem, unter anderem mit einer Bevorzugung der DB-Verkehrssparten sowie kaum nachvollziehbaren Regionalfaktoren; die fehlende Unabhängigkeit vom DB-Konzern beim Strombezug für elektrisch betriebene Züge und - aktuell - das Stationspreissystem, mit dem die Preise für die Benutzung von Bahnhöfen und Haltepunkten festgelegt werden.

Zwar besteht bereits seit 2004 überparteilich Konsens, dass bisher zu wenig Wettbewerb auf der Schiene existiert, aber über die notwendigen Konsequenzen gibt es erhebliche Differenzen: Während sich die Wissenschaft, z.B. bei den beiden Anhörungen im Verkehrsausschuss des Bundestags am 29.3. u. 29.9.2004, fast einhellig für die Entbündelung der Infrastruktur des Incumbent vom Transportbereich statt für eine aufwändige Regulierung aussprach, waren sich in der Politik nur die Oppositionsparteien zusammen mit Bündnis 90/Die Grünen darüber einig, dass ein solcher Schritt dringend geboten sei. Als Ersatz für die politisch nicht realisierbare Trennung von Netz und Transport bei der DB bot sich damit nur die Anpassung der Regulierung an. Ziel ist es dabei vor allem, den Zugang zu den Trassen für alle Anbieter zu ermöglichen. Bis heute beschäftigt sich lediglich ein Referat des Eisenbahn-Bundesamts (EBA) mit den Netzzugangsproblemen. Fast alle getroffenen ex post-Entscheidungen wurden gerichtlich angegangen und konnten insofern nur in beschränktem Umfang ihre Wirkung entfalten.

Die neue Regulierungsbehörde reguliert die Bahn ex ante: Der politische Wille für mehr Wettbewerb wird durch eine entsprechende Formulierung in der Eingangspräambel des § 1 AEG dokumentiert. Regulierung von technisch hoch entwickelten Sektoren macht Regulierung allerdings so komplex (vgl. dazu die Aussage des Präsidenten des EBA in der FAZ v.11.4.2005, S. 13), dass sich auch immer die Frage stellt, ob ein Regulierer diese Aufgabe besser als der Markt erfüllen kann. Das jetzige AEG bejaht diese Frage - anders als zahlreiche Experten - und bestimmt, dass die fachliche Aufsicht über die sektorspezifische Bahnregulierung beim Bundesverkehrsministerium, hingegen die Fachaufsicht über die Regulierung der anderen Netzmärkte - Telekommunikation, Post, Energie und Gas - beim Bundeswirtschaftsministerium angesiedelt wird. Auf der einen Seite ist es ökonomisch sicherlich sinnvoll, nur eine Regulierungsbehörde für (alle) Netzsektoren zu etablieren. Dafür spricht die Möglichkeit des Erfahrungsaustauschs zwischen den verschiedenen Abteilungen, welche die unterschiedlichen Netzmärkte regulieren. Im AEG ist z.B. das Thema "Bahnstrom" trotz des hohen Konfliktpotenzials nicht geregelt, sondern wird der Regulierung des Energiemarkts überlassen. Hier zeigt sich schon, warum es sinnvoll wäre verschiedene Netzsektoren durch eine Behörde zu überwachen. Zudem kann die Gefahr von "capture", d.h. die "Betriebsblindheit" der Regulierungsbehörde, die dann entsteht, wenn man sich nur um ein Thema mit den immer gleichen Marktteilnehmern kümmert (vgl. FAZ v. 27.3.2004, S. 45), verringert werden. Andererseits sprechen polit-ökonomische Gründe dagegen, eine noch größere Behörde mit noch mehr Aufgaben zu errichten. Der Forderung, dass dieser "Super-Regulierer" eine "schlanke und praktikable Regulierung" sicherstellen muss (vgl. FAZ v. 17.3.2005, S. 14), ist sicher zuzustimmen. Als Instrument steht ihm dafür die Regulierung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur (§ 14b) in einem ex ante-Verfahren (§ 14e) zu. Zudem wird eine deutliche Trennung des Infrastruktur- und Verkehrsbereichs des Incumbent (§ 9 und § 9a) festgelegt.

Um eine Wirkung im Markt zu erzielen, ist aber neben der Aufsicht über Trassen- und Netzzugang auch der allgemeine Marktzugang sicherzustellen. Gerade im Personenverkehr kommt dem durch die Länder und Zweckverbände bestellten SPNV eine zentrale Rolle zu. Eine Ausschreibungsquote von Bahnverkehrsleistungen von nur 22% und eine Marktanteilsquote der Wettbewerber von 11,9% bei den Zugkilometern, die sogar nur 5,3% bei den Personenkilometern (vgl. DB-Wettbewerbsbericht 2005) entspricht, ist nach neun Jahren Bahnreform viel zu gering. Bisher gehört jedoch die Beobachtung des Marktzugangs nur indirekt zu den Aufgaben der neuen Behörde; immerhin könnte sie durch ein Referat "Marktbeobachtung" die Entwicklungen aufzeigen, auf Zusammenhänge zwischen Netzzugang und dem integrierten Incumbent hinweisen und entsprechende Korrekturen vorschlagen. Interessant ist schon jetzt die scheinbar mit dem neuen AEG verbundene Reaktion des Incumbent: ein Konzernumbau, der die verschiedenen Geschäftsbereiche stärker miteinander verknüpft (vgl. Wanner, FTD v. 17.3.2005, S. 9).

Fazit - Superregulierer und Gesetzgeber müssen zum Lernen und zur Weiterentwicklung bereit sein: Die Übernahme der Schienenregulierung durch die neue Regulierungsbehörde ist insgesamt sicher ein Fortschritt ggü. der bisherigen, relativ unwirksamen Aufsicht. Inwieweit sie die dringend erforderlichen Beiträge zur Fortschreibung der Bahnreform und damit für die Marktöffnung des Schienensektors zu leisten vermag, hängt von der internen Organisation, aber auch von der Bereitschaft des Bundes ab, entsprechende Freiheiten zu gewähren. Der neue Super-Regulierer wird seine positive Wettbewerbswirkung nur entfalten können, wenn er es schafft, Lerneffekte von einem Markt in den anderen zu übertragen und sich trotz der komplizierten Trägerschaft weder vom Incumbent noch unmittelbar von der Politik beeinflussen zu lassen. Es wird spannend, ob diese "Bundesnetzagentur" tatsächlich für mehr Wettbewerb auch im Schienenbereich sorgen kann.

Dr. Karl-Heinz Rochlitz, Mettmann/Dipl. Volksw. Klaus Winkler, Frankfurt/M.


MMR 2005, Heft 07, XI