Klaus Winkler

TK-Überwachung im Spannungsfeld zwischen Sicherheitserfordernissen und wirtschaftlichen Interessen


Die Wirtschaftsministerien von Hessen und Rheinland-Pfalz haben am 7.3.2005 einen moderierten Workshop mit dem Titel "Telekommunikations-Überwachung im Spannungsfeld zwischen Sicherheitserfordernissen und wirtschaftlichen Interessen" durchgeführt.
Die Zielsetzung und die Ergebnisse sollen hier dargestellt werden.

TK-Überwachung ist ein dringliches Thema

Ziel des Workshops mit Sicherheitsbehörden (Bedarfsträger), Landesministerien und TK-Unternehmen (Betroffene) war es, in erster Linie Akzeptanz für die unterschiedlichen Auffassungen zum Thema TK-Überwachung mittels Dialog zu schaffen. Damit sollte die Unsicherheit für alle Marktteilnehmer reduziert werden, um es den Akteuren zu ermöglichen, (pragmatische) Lösungen zu identifizieren. Die Dringlichkeit und Bedeutung des Themas wird durch die aktuellen Gesetzesentwürfe zur TKÜV und den "Aufschrei" beim Thema Vorratsdatenspeicherung (vgl. Breyer, MMR 2005, 69) und durch die Vergleiche der Herangehensweise an dieses Thema in den europäischen Ländern (vgl. Büllingen/Gillet/Gries/Hillebrand/Stamm, WIK-Diskussionsbeitrag 261, 2005) deutlich.

Betrachtet man die aktuelle Zahl der angeordneten strafprozessualen Überwachungsmaßnahmen (ca. 35.000 Erstanordnungen in 2004, vgl. ABl. Reg TP, Mitt. Nr. 61/2005) im Verhältnis zu der Anzahl der Festnetz- und Mobilfunkkanäle (Festnetz ca. 55 Mio., Mobilfunk ca. 71 Mio., vgl. Jahresbericht 2004 der Reg TP, 2005, 27), so ergibt sich eine relativ geringe Anzahl an Überwachungen. Darauf aufbauend ergibt sich die zentrale Problematik der Überwachungsmaßnahmen, wie sie von den Marktteilnehmern wahrgenommen wird: Wie kann der scheinbar systemimmanente Widerspruch zwischen Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der Überwachung konstruktiv aufgelöst werden?

Impuls für die Zusammenarbeit ist die Aussicht auf Planungssicherheit

Die Herangehensweise an die Fragestellung mittels eines Workshops mit einer begrenzten Anzahl von Marktteilnehmern auf Landesebene wurde von den Akteuren zunächst durchaus kritisch betrachtet. Es ist allerdings typisch für schwierige Verhandlungssituationen, dass gerade die Initiierung hinterfragt wird (vgl. Winkler, MMR 3/2005, S. X). Im Einzelnen wurde darauf hingewiesen, dass es fraglich sei, ob wirklich Transparenz geschaffen werden kann, wenn nicht alle Beteiligten am Tisch sitzen. Weiterhin wurde auf die vielen Veranstaltungen mit zumindest vergleichbaren Themenstellungen und Hintergründen auf Bundesebene hingewiesen und die Wirksamkeit eines weiteren Workshops angezweifelt. Zudem wurde angedeutet, dass es unmöglich sei, innerhalb eines Tages den asymmetrischen Informationsstand auszugleichen. Trotz dieser kritischen Fragestellungen der Teilnehmer, die allerdings gleichzeitig auch auf die große Bedeutung des Themas hinweisen, gaben alle Akteure an, dass sie ein Mehr an Planungssicherheit durch einen geführten Dialog begrüßen. Damit war zumindest ein Startpunkt durch ein gemeinsames Ziel für die Durchführung einer solchen Veranstaltung gesetzt.

Priorisierung der Problemschwerpunkte zur Schaffung von Transparenz

Vorgaben für eine Begrenzung des Themenbereichs Überwachung gab es nicht, sondern es wurde den Akteuren überlassen, Problemschwerpunkte zu identifizieren und darzustellen. Die folgenden Schwerpunkte wurden durch die Marktteilnehmer herausgearbeitet: Zunächst wurde der (scheinbare) Widerspruch zwischen technischer Realisierbarkeit und Wirtschaftlichkeit möglicher Konzepte genannt. Als zweiter Schwerpunkt wurde die intransparente Zusammenarbeit der Behörden untereinander und mit den Marktteilnehmern aufgeführt. Der dritte Schwerpunkt wurde auf die Weiterentwicklung des Rechtsrahmens und der sich daraus ergebenden Anforderungen an die Marktteilnehmer gesetzt. Mit Hilfe dieser Schwerpunkte wurden in der Folge die konkreten Probleme der Marktteilnehmer mit der Überwachung im TK-Sektor geclustert und in einem zweiten Schritt nach Dringlichkeit priorisiert. Die folgenden Themen wurden als dringlich erachtet:

  • Bestehen Widersprüche zwischen Bundes- und Landes(polizei)gesetzen in Bezug auf die TK-Überwachung.
  • Gibt es eine Eindeutigkeit bei der Überwachung von Personen bzw. "Kennungen" (Stichworte IMEI und IMSI)?
  • Klärung der Definitionen TK-Dienste und Auslandskopfüberwachung.
  • Inwieweit sind deutsche Anbieter durch eine "technische Zentralisierung" im Ausland erfasst?

Die folgenden Themen wurden als wichtig, aber nicht als dringlich, in der Diskussion erachtet:

  • Vereinfachung von Auskunftsersuchen nach § 113 TKG durch eine Zentralisierung der Abfrage oder durch Formulare, um insgesamt weniger Irrläufer zu produzieren
  • Dauer der Verwahrungsfrist von Verkehrsdaten im Widerspruch zum Grundsatz der "Datensparsamkeit"
  • Fehlen der Entschädigungsregelung nach § 110 TKG
  • "Alte" Überwachungsprozedur ist nicht auf neue Technik übertragbar und Beteiligung der Betroffenen an der Weiterentwicklung der Überwachungsmaßnahmen unklar.

Inhaltliche Ergebnisse - Definitionen geklärt, Verweis auf Gerichte

Der Dialog des Workshops hat durchaus erste pragmatische Ergebnisse ermöglicht. Allerdings wurde auch sehr deutlich, dass in zentralen Punkten die Herangehensweisen an die Probleme durch die Betroffenen und die Bedarfsträger konträr gegeneinander stehen. Diese Punkte müssen, darüber besteht Einigkeit, auf einer anderen Ebene, oft auf dem Gerichtswege, geklärt werden. Bei den dringlichen Themen wurden im Einzelnen die folgenden Ergebnisse festgehalten:

  • Falls Widersprüche zwischen den Bundes- und Landes(polizei)gesetzen auftreten sollten, so gilt das Bundesgesetz. Wenn es darum geht zu ermitteln, ob das Landes(polizei)gesetz zur Anwendung kommt, so gilt der Wohnsitzbezug des Überwachten.
  • Es wurde deutlich, dass nur eine Gerichtsentscheidung die Klärung des Begriffs "eindeutig" in Bezug auf Kennungen und Personen herbeiführen kann. Dabei geht es darum, festzustellen, ob die vergebenen Kennungen der Geräte, insb. im Mobilfunk, wirklich eineindeutig zuzuordnen sind.
  • Die Begriffe TK-Dienste und Auslandskopfüberwachung im Zusammenhang mit Überwachung wurden verdeutlicht, wobei klar wurde, dass die Wirksamkeit möglicher Überwachungen von Auslandsverkehr eher theoretischer Natur ist.
  • Anbieter in Deutschland sind auch bei einer technischen Zentralisierung von Anlagen im Ausland (z.B. Mailserver) von Überwachungsmaßnahmen erfasst. Es wurde aber deutlich, dass die Durchsetzbarkeit auf Grund möglicher vertraglicher Konstellationen (Verlegung des Sitzes ins Ausland) zumindest fraglich ist.

Bei den wichtigen Themen wurden folgende Ergebnisse festgehalten:

  • Die Beteiligten haben die Zusage zum Versuch gegeben, Abläufe zu vereinfachen, aber zugleich darauf hingewiesen, dass die Gerichtsbarkeit nicht zu bestimmten Abläufen verpflichtet werden kann.
  • Bei dem Thema Verwahrungsfrist wurde deutlich, dass die Kostentreiber bei dem Umfang der Datenabfrage liegen. Deshalb haben die Bedarfsträger die Betroffenen darum gebeten, diese Kostentreiber transparent aufzuzeigen, um eine Bewertung der Effizienz der Maßnahmen zu vereinfachen.
  • Die Entschädigungsregelung nach § 110 TKG ist mittlerweile im Parlament. Sie betrifft aber, wie im Ausland üblich, nur den Aufwand des einzelnen Abfragevorgangs und nicht die Investitionen, die notwendig sind, um Abfragen überhaupt zu ermöglichen.
  • Die Beteiligung bei der Weiterentwicklung der technischen Richtlinie zur TK-Überwachung (TrTKÜV) durch die betroffene Öffentlichkeit wird durch das BMWA sichergestellt. Im Jahr 2005 werden insb. die Themen VoIP und Access im Mittelpunkt dieser Weiterentwicklungen stehen.

Direkte Zusammenarbeit der Marktteilnehmer initiiert

Insgesamt bleibt als Fazit festzuhalten, dass Dialog grds. ein sehr anspruchsvolles Instrument bei Themenstellungen mit konträren Positionen der Marktteilnehmer ist. In diesem Fall wurde der Dialog aber von den Teilnehmern, trotz der anfänglichen Skepsis, als geeignetes Mittel erachtet. Positiv hervorgehoben wurde, dass es gelungen ist, die Probleme der Akteure transparent und für alle verständlich und nachvollziehbar darzustellen. Dieser Dialog, initiiert durch die Wirtschaftsministerien von Hessen und Rheinland-Pfalz, war als Startpunkt für die weitere direkte Zusammenarbeit der Marktteilnehmer selbst gedacht. Diese Zielsetzung hat der Workshop neben der Schaffung eines Mehr an Planungssicherheit klar erreicht.

Als Ausblick bleibt festzuhalten, dass neben Workshops dieser Art die Etablierung weiterer Instrumente, z.B. von Selbstregulierungsmechanismen oder die Einrichtung einer Ombudsstelle (vgl. Ermert, Frankfurter Rundschau v. 17.3. 2004, S. 10) zur weiteren Klärung der Konfliktfälle bei der TK-Überwachung sinnvoll sein könnte.

Dipl. Volksw. Klaus Winkler, Frankfurt/M.


MMR 2005, Heft 05, X