BVerfG

Zitiergebot bei subdelegierten Verordnungen und der Handhabung der Zulassungsanforderungen


Das Zitiergebot des Art. 80 I 3 GG gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 I 4 GG. Es reicht allerdings aus, dass die subdelegierte Verordnung ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angibt, während in der subdelegierenden Verordnung die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation zu nennen sind.

 

Zum Sachverhalt

Der Beschwerdeführer wandte sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolglos gegen eine Anordnung der Landwirtschaftskammer Niedersachsen, die ihm die vollständige Meldung der von seinem Unternehmen getätigten Aufnahmen und Abgaben von Wirtschaftsdüngern aufgab. Die Landwirtschaftskammer stützte ihre Anordnung auf § 13 des Düngegesetzes vom 9. Januar 2009 (DüngG) in Verbindung mit § 1 der Niedersächsischen Verordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 1. Juni 2012 (im Folgenden: Landesverordnung). Sie ist eine sogenannte subdelegierte Verordnung, das heißt, sie beruht auf einer nach Art. 80 I 4 GG vom Bundesverordnunggeber auf den Landesverordnunggeber weiter übertragenen Verordnungsermächtigung. Die Landesverordnung gibt als Rechtsgrundlage die Bundesverordnung an, nennt aber nicht die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation, die sich in § 15 VI DüngG findet. § 4 DüngG enthält eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über Aufzeichnungs-, Melde-, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten. Diese Ermächtigung kann nach § 15 VI DüngG ganz oder teilweise auf die Landesregierungen übertragen werden. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz hat von der Subdelegationsermächtigung durch § 6 WDüngV Gebrauch gemacht. Die Landesregierung Niedersachsen hat von der ihr durch § 6 WDüngV weiter übertragenen Verordnungsermächtigung durch Erlass der Niedersächsischen Verordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger Gebrauch gemacht. Das Verwaltungsgericht wies die Anfechtungsklage des Beschwerdeführers gegen die Anordnung der Landwirtschaftskammer ab. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab; die Rüge der Verletzung des Zitiergebots begründe keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts und keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache.

Die Entscheidung des BVerfG

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten. Die Verordnung ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vereinbar.

Zitiergebot gilt auch im Fall der Subdelegation

Das Zitiergebot gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 I 4 GG. Die subdelegierte Verordnung muss danach ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet. Die subdelegierende Verordnung muss die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen, denn der Verordnunggeber ist nicht frei, von mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung beruht, nur eine zu benennen. Ohne Angabe der weiteren Ermächtigungsgrundlagen weist der Verordnunggeber seine Rechtsetzungsbefugnis nicht vollständig nach. Hingegen ist nicht verfassungsrechtlich geboten, dass auch die subdelegierte Verordnung neben ihrer unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage zusätzlich die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung angibt. Das folgt aus den Zwecken des Zitiergebots.

Zugang zu Instanzen darf nicht unzumutbar erschwert werden

II. Das Oberverwaltungsgericht hat durch seine Handhabung der Zulassungsanforderungen den Zugang zur Berufungsinstanz in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise erschwert und dadurch das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG verletzt.

(1.) Aus diesem ergeben sich Anforderungen an die gerichtliche Handhabung des Rechtsmittelrechts. Zwar gewährleistet es keinen Anspruch auf die Errichtung eines Instanzenzuges. Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht unzumutbar erschwert werden. Das Gleiche gilt, wenn das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten, wie hier in den §§ 124, 124a VwGO:

Deren Auslegung und Anwendung sind mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbar, wenn sie sachlich nicht zu rechtfertigen sind, sich damit als objektiv willkürlich erweisen und den Zugang zur nächsten Instanz unzumutbar erschweren. Dies gilt sowohl für die gerichtliche Handhabung der Anforderungen an die Darlegung der gesetzlich vorgesehenen Zulassungsgründe als auch für die Handhabung der Anforderungen an das Vorliegen von Zulassungsgründen.

Rechtsweg zum BVerwG könnte versperrt sein

Die Anforderungen an das Vorliegen eines Zulassungsgrundes selbst werden insbesondere dann in verfassungswidriger Weise überspannt, wenn das Gericht zur Ablehnung der Zulassung in einer sachlichen Tiefe argumentiert oder argumentieren müsste, die dem eigentlichen Rechtsmittelverfahren vorbehalten ist. Dies wird dem Charakter des Zulassungsverfahrens nicht gerecht und versperrt unzulässig den Zugang zur nächsten Instanz, in der eine vertiefte Auseinandersetzung mit den aufgeworfenen Fragen stattfinden müsste. Steht wie hier ein Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 124a IV VwGO in Rede, wird dann nicht nur die Möglichkeit des Berufungsverfahrens abgeschnitten, sondern kann zugleich der Rechtsweg zum BVerwG als der zur abschließenden fachgerichtlichen Klärung rechtsgrundsätzlicher Fragen des Bundesrechts zuständigen Instanz versperrt sein.

Schlüssige Gegenargumente müssen berücksichtigt werden

Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils wurde verfassungsrechtlich dahingehend konkretisiert, dass die Berufung zuzulassen ist, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Die Handhabung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel ist demgemäß dann mit Art. 19 IV 1 GG unvereinbar, wenn das Gericht in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise und damit objektiv willkürlich verneint, dass schlüssige Gegenargumente gegen einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung bestehen.

Klärungsbedürftigkeit darf nicht objektiv willkürlich verneint werden

Der Berufungs- und Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache wird verfassungsrechtlich unbedenklich dahingehend ausgelegt, dass es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage – bei der Berufungszulassung auch auf eine solche Tatsachenfrage – ankommen muss, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Allerdings dürfen die Anforderungen an das Vorliegen dieser Voraussetzungen von Verfassungs wegen nicht unzumutbar überspannt werden. Insbesondere darf die Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage nicht in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise und damit objektiv willkürlich verneint werden.

Neue Argumente müssen berücksichtigt werden

So ist zwar verfassungsrechtlich unbedenklich, Rechtsfragen, die höchstrichterlich hinreichend geklärt sind, als nicht klärungsbedürftig anzusehen und einen Klärungsbedarf auch dann zu verneinen, wenn die Frage durch die Rechtsprechung des obersten Bundesgerichts eines anderen Gerichtszweigs geklärt ist. Hat ein Bundesgericht eine Rechtsfrage bereits geklärt, kann sich weiterer Klärungsbedarf jedoch etwa dann ergeben, wenn neue Argumente vorgebracht werden können, die das Bundesgericht zu einer Überprüfung seiner Auffassung veranlassen könnten. Mit Art. 19 IV GG nicht vereinbar kann die Verneinung weiteren Klärungsbedarfs insbesondere dann sein, wenn zwischenzeitlich das Bundesverfassungsgericht, ein anderes Bundesgericht, der EGMR oder auch der EuGH eine Entscheidung getroffen hat, aus der sich neue Argumente ergeben.

(2.) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts nicht gerecht.

BFH, Beschl. v. 18.6.2019 – 1 BvR 587/17


Pressemitteilung des BVerfG Nr. 51 v. 26.7.2019