Matthias Cornils

Beitragsindexierung light? Debatte um die Reform der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks


MMR 2019, 345   Und weiter tagt die Rundfunkkommission: Nach mehreren erfolglos gebliebenen Einigungsversuchen sollen die Rundfunkreferenten der Staatskanzleien nun auf Geheiß der Ministerpräsidenten-Konferenz vom 21. März bis Juni 2019 Vorschläge erarbeiten, ob und wie der Mechanismus zur Festsetzung der Finanzmittel für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk reformiert werden kann.

Konkret geht es dabei um den schon 2016 eingebrachten, dann Mitte 2018 von einigen Bundesländern wieder aufgegriffenen Vorschlag einer Indexierung des Rundfunkbeitrags, also einer (mehr oder weniger) automatisch sich fortschreibenden Bestimmung des Beitragssatzes durch Verknüpfung eines Ausgangswerts („Basiswert“) mit einem Faktor („Index“), etwa dem Verbraucherpreisindex oder dem BIP-Deflator. Nachdem die Positionen der Länder über Parteigrenzen hinweg in dieser Frage wie auch in derjenigen der parallel diskutierten Frage der Reform des Rundfunkauftrags (Stichworte: Fokussierung und Flexibilisierung) bisher weit auseinanderlagen, scheint sich eine gewisse Annäherung abzuzeichnen. Vielleicht, sicher kann das derzeit keiner wissen, kommt tatsächlich - einsetzend mit dem Jahr 2023, wenn das denn zeitlich noch zu schaffen ist - so etwas wie ein „indexbasiertes Beitragsmodell“. Der Ausdruck deutet an, dass es dabei kaum um einen schlichten Indexierungs-Automatismus gehen dürfte, der, einmal gestartet, ohne jede nachgelagerte Kontroll- und Korrekturvorkehrung die Entwicklung der Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für alle Zeit an die allgemeine Teuerungsrate binden würde. Realistischer dürften Überlegungen sein, die „Vollindexierung“ - eine kostenbezogene „Teil“-Indexierung (hinsichtlich wesentlicher Teile des sog. Bestandsaufwands) gibt es im geltenden System der Bedarfsermittlung sowieso schon lange - nur in das praktizierte Konzept bedarfsorientierter Beitragsfestsetzung zu integrieren, dieses also im Grundsatz zu erhalten. Es geht also vermutlich nur noch um ein „Kombinationsmodell“, um eine Ergänzung des dreistufigen Verfahrens (Bedarfsanmeldung, KEF-Prüfung, Festsetzung im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag) um eine Indexierungskomponente, nicht um seine Ersetzung.

Ein radikalerer Modellwechsel, wie er manchem Indexierungs-Befürworter vorgeschwebt haben mag, stieße auch auf durchgreifende verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Bedenken (s. dazu im Einzelnen das Rechtsgutachten „Verfassungs- und unionsrechtliche Rahmenbedingungen einer Vollindexierung des Rundfunkbeitrags“). Gewiss sind die verfassungsrechtlichen Gedanken frei und kann man sehr wohl die Frage stellen, ob die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit und namentlich der Programmautonomie wirklich einer Ausgestaltung im Wege stünden, die die Finanzausstattung der Anstalten vom Budget her zu orientieren hätte. Natürlich, das steht außer Frage, müsste einer politischen Mittelzuweisungsbefugnis eine verfassungsfeste Untergrenze eingezogen sein, die sich erfahrungsgeleitet durchaus an realen Bedarfen einer funktionierenden Rundfunkveranstaltung orientieren müsste. Aber darüber hinaus bestimmten dann eben die Parlamente über den Hebel des zur Verfügung gestellten Etats, welchen Umfang die Tätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben und welcher Aufwand dafür in Rechnung gestellt werden könnte. So oder so ähnlich verhält es sich schließlich auch mit den kommunalen und staatlichen Bühnen, Klangkörpern, Museen und Universitäten. Mit den Vorstellungen, die das BVerfG zur Finanzierungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entwickelt hat, ist das freilich kategorisch unvereinbar - und auf diese Vorstellungen kommt es für rechtspolitisch tragfähige Lösungen nun einmal an, auch für die Indexierungsfrage: Die an den Beitrag, nicht an den tatsächlichen Aufwand für die Rundfunkveranstaltung anknüpfende Indexierung ist zwar auf den ersten Blick gerade nicht gleichbedeutend mit einer politisch-parlamentarischen Aufwandsteuerung über das zugewiesene Geld: Über die Entwicklung des Beitrags entschieden danach ja der Index und nicht die Landtage oder Landesregierungen. Das soll schließlich gerade einer der Vorzüge der Indexierung sein: Die Finanzierungsanpassung wird „entpolitisiert“ und nicht alle vier Jahre wieder zum Anlass von Grundsatzdebatten über Sinn oder Unsinn, Maß oder Übermaß des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, zumal in Zeiten politischer Polarisierung und rauen Wetters für die Öffentlich-Rechtlichen. Aber auch die Indexierung koppelt die Beitragsanpassung schließlich von der „rundfunkspezifischen Teuerungsrate“ ab und begründet also das Risiko, dass die zur Verfügung gestellten Finanzmittel nicht mehr den wirklichen Kosten entsprechen. Und eben darin liegt das verfassungsrechtliche und auch beihilfenrechtliche Problem. Je nach Betrachterperspektive und wirtschaftlicher Prognose kann man dieses Problem eher als Gefahr einer Unter- oder einer Überversorgung ausmünzen: Bemerkenswerterweise ist die Indexierung ja auf Kritik gerade auch bei der privatwirtschaftlichen Konkurrenz gestoßen, die also auf aus ihrer Sicht ungerechtfertigt hohe indexgestützte Etatzuwächse bei den Öffentlich-Rechtlichen wettet - obwohl in der schon jahrzehntealten Debatte um die Indexierung gerade umgekehrt eigentlich immer die Annahme gegolten hat, dass die Entwicklung der allgemeinen Lebenshaltungskosten unter der rundfunkspezifischen Teuerungsrate liege, die Indexierung also eher in den verfassungsrechtlich prekären Mangel als in den beihilferechtlich verbotenen Überfluss führten müsste. Wie auch immer: Die vom BVerfG in den beiden Gebührenurteilen von 1994 und 2007 entfalteten Vorgaben schnüren trotz der auch hier nicht fehlenden Beteuerungen, der Rundfunkgesetzgeber genieße einen weiten Ausgestaltungsspielraum, ein ziemlich enges Korsett, in das sich jede Neuregelung der Finanzierung einpassen lassen muss und dem auch ein Indexierungsmodell nicht entkommt. Allerdings haben die Karlsruher Richter die Vollindexierung in einer Randbemerkung als gesetzgeberische Option ausdrücklich anerkannt, kaum aus einer übermütigen und nicht weiter ernst zu nehmenden Laune heraus, sondern sicherlich mit Bedacht. Zugleich aber sind die rundfunkverfassungsrechtlichen Grundsätze der Programmneutralität und -akzessorietät damals ebenso bestätigt und wiederum festgeschrieben worden wie doch sehr ins Detail gehende prozedurale Vorgaben, an denen nun nicht mehr vorbeizukommen ist. Aus diesem Doppel-Befund - Indexierung ja, Pflicht zur bedarfsgerechten Finanzierung aber auch - ergibt sich für die Rechtspolitik mit einer gewissen Zwangsläufigkeit die Wegrichtung in den Kompromiss, in das Kombinationsmodell: Das eine ist offenbar nur zusammen mit dem anderen zu haben. Wie also kann ein indexbasiertes, aber doch auch bedarfsorientiertes Beitragsanpassungsmodell aussehen, damit es dem bundesverfassungsgerichtlichen Vorgabenraster, aber auch den damit teilweise synchronen Anforderungen des EU-Beihilfenrechts entspricht? Vielleicht gibt es irgendeine bisher nicht bekannte, genialere Lösung dieser Herausforderung, aber: Nahe liegend ist gewiss eine Modellierung, die das Eine - Überkommene - mit dem Anderen - Neuen - zu verbinden sucht. Das wäre also eine Neuregelung, die einerseits das gestufte Beitragsermittlungsverfahren auf der Grundlage der Bedarfsanmeldung der Anstalten beibehielte, ebenso die damit gleichsam organisch und notwendig verbundene „externe Wirtschaftlichkeitskontrolle“ durch die KEF oder ein funktionales Äquivalent dieser Institution, die andererseits aber doch die periodische Beitragsfestsetzung durch die Landesregierungen und Landtage erstens nicht mehr alle vier Jahre vorsähe und zweitens sogar überhaupt entbehrlich machte, solange das aus der laufenden indexgestützten Beitragsanpassung (jährlich oder alle zwei Jahre) sich ergebende Finanzierungsvolumen (zusammen mit den Werbe- und sonstigen Einnahmen) ungefähr dem entspricht, was auch die in verlängerten Intervallen (z.B. alle sechs Jahre) fortgeführte aktualisierte Bedarfsermittlung als Bedarf ausweist. Es spricht verfassungsrechtlich nichts dagegen, diese laufende indexgestützte Beitragsanpassung ohne normativen Bestätigungsakt (d.h. durch Gesetz oder Rechtsverordnung) einfach im Wege der Beitragserhebung (durch den Beitragsservice) umzusetzen. Darin läge eine in der Tat beachtliche Entlastung des Verfahrens, dessen Entscheidungsfindung in den Worten des BVerfG ohnehin verfassungsrechtlich „gebunden“, nämlich von dem (durch die KEF-Wirtschaftlichkeitskontrolle) konsolidierten Bedarf abhängig ist. Dieser Vorteil einer Kombinationslösung ist keineswegs gering zu schätzen. Die aus höherrangigem Recht obligatorischen prozeduralen Vorkehrungen darf das neugestaltete Verfahren hingegen nicht abstreifen: Eine reguläre, wenn auch auf verlängerte Perioden gestreckte Bedarfsanmeldung mit externer Wirtschaftlichkeitskontrolle bleibt ebenso pflichtig wie die beihilfenrechtlich sogar in kürzeren Zeitabständen gebotene Mittel-Verwendungskontrolle zur Vermeidung einer Überfinanzierung. Aber die inflations- oder deflationsbedingte Beitragsanpassung muss im Regel(?)-Fall nicht mehr durch die Mühle der 16-Länder-Einigung und in die Landes-Gesetzblätter; das wäre dann nur noch bei einer nachgewiesenen Diskrepanz von Bedarf und indexerrechneter Finanzierung der Fall.

Eine solcherart integrierte Neufassung der Regelung im RFinStV löste gewiss nicht die substanziellen und die Akzeptanzprobleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Diese sind bei der (Neu-)Formulierung des Funktionsauftrags und - wenn sich dafür ein politischer Wille findet - mit einer Reform des föderalen Anstaltspluralismus (oder zumindest ihrer Aufgabenverteilung) zu adressieren. Über eine Änderung der Finanzierungsregelung lassen sich die Auftrags- und Strukturfragen nicht in den Griff bekommen und schon gar nicht - rechtlich nicht und faktisch nicht - ist die Indexierung ein probates Mittel zur Kostendämpfung. Aber die Ergänzung der Bedarfsfinanzierung durch eine Indexierung hat eben doch Charme, und zwar in doppelter Hinsicht: Erstens kann sie die Finanzmittelbemessung, die in der Bedarfslogik des BVerfG-Rundfunkverfassungsrechts keineswegs der richtige Ort für Grundsatzdebatten über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist, von eben diesen Debatten entlasten. Und zweitens hat sie vielleicht das Zeug, den föderal verhakten rundfunkpolitischen Verhandlungsknoten endlich so aufzulösen, dass alle damit leben können.

 

Mainz, im Juni 2019

Professor Dr. Matthias Cornils

ist Direktor des Mainzer Medieninstituts.