Barbara Thiel

Vorrang für den Datenschutz - Fehlende Rechtsgrundlage stoppt Section Control in Niedersachsen


Barbara Thiel ist die Landesbeauftragte für den Datenschutz Niedersachsen und Mitglied des Wissenschaftsbeirats der ZD.

ZD 2019, 237   Der 12.3.2019 war ein besonderer Tag für die Freiheitsrechte der Bürgerinnen und Bürger und damit auch ein besonderer Tag für den Datenschutz. An diesem Tag hat das VG Hannover das vorläufige Aus für eine Anlage zur Streckengeschwindigkeitsüberwachung (Section Control) verkündet (ZD 2019, 281 - in diesem Heft), die das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport bereits im Laufe des Jahres 2015 an einer Bundesstraße auf drei Kilometern Länge errichtet hatte. Die Begründung des Gerichts ist so einfach wie deutlich: Ohne eine Rechtsgrundlage darf eine solche Anlage, mit der personenbezogene Daten erhoben und verarbeitet werden, nicht betrieben werden, unabhängig davon, ob es sich um einen Test- oder um einen Regelbetrieb handelt. Und eine solche Rechtsgrundlage existiert gegenwärtig in Niedersachsen nicht.

Was ist Section Control oder, in deutscher Sprache ausgedrückt, eine Abschnittskontrolle? Mit dieser Anlage wird im Unterschied zu den herkömmlichen Geschwindigkeitsmessungen die gefahrene Geschwindigkeit nicht punktuell an einem Standort erfasst, sondern die Anlage ermittelt die Durchschnittsgeschwindigkeit innerhalb des festgelegten zumeist unfallträchtigen Streckenabschnitts. Ist diese höher als die zulässige Höchstgeschwindigkeit, wird die begangene Ordnungswidrigkeit geahndet. Bei dieser auch als „Streckenradar“ bezeichneten Anlage werden die Kennzeichen sämtlicher Kraftfahrzeuge sowohl bei Ein- als auch bei Ausfahren aus dem Streckenabschnitt erfasst. Vergleichbare Anlagen gibt es bereits in einigen europäischen Ländern, so z.B. in Österreich, Italien, Großbritannien, der Schweiz und in den Niederlanden. In Deutschland sollte das auf einen Zeitraum von 18 Monaten angelegte niedersächsische Pilotprojekt „Section Control“ als bundesweites Modellvorhaben bereits im Frühjahr 2015 an den Start gehen. Allen Beteiligten war seinerzeit bewusst, dass eine spezialgesetzliche Grundlage hierfür nicht vorhanden war, obgleich eine solche Abschnittskontrollanlage das Potenzial hat, personenbezogene Daten von Autofahrern in einem enormen Umfang zu sammeln. Ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel schien schon damals fragwürdig (so z.B. Graupe, ZD-Aktuell 2015, 04650). Anders lässt es sich auch nicht erklären, dass der damalige Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) eine Ergänzung des § 32 vorsah, die den Betrieb einer Section-Control-Anlage und die damit verbundene Datenerhebung und -verarbeitung ausdrücklich regeln sollte.

Der Wunsch, bundesweit Maßstäbe zur Erhöhung der Verkehrssicherheit zu setzen, überwog offenbar solche Bedenken. Hinzu kam, dass der damalige LfD Niedersachsen - unter Heranziehung der damaligen Rechtsprechung des BVerfG zur Kennzeichenerfassung - keine Einwände gegen den Betrieb der Section-Control-Anlage "zu Erprobungszwecken" erhoben hatte, wenn - so die seinerzeit schriftlich formulierten Bedingungen -

?      die Anlage nur zur Feststellung einer etwaigen Geschwindigkeitsübertretung genutzt wird und die erhobenen Daten somit zu keinen anderen Zwecken genutzt werden,

     die Feststellung der Geschwindigkeitsübertretung bzw. der Nicht-Übertretung unverzüglich erfolgt,

     technisch gesichert ist, dass Nichttrefferfälle sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden und

?      die Anlage nach ihrer Installation in einem Zeitraum von maximal 18 Monaten betrieben wird.

Heute, nach nahezu fünf Jahren, können nur Mutmaßungen darüber angestellt werden, was den damaligen LfD Niedersachsen dazu bewogen haben könnte, dem Pilotbetrieb keine klare Absage zu erteilen. Denn: Das BVerfG hatte in seinem U. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 (MMR 2008, 308) zum Einsatz von Kennzeichenlesesystemen zwar einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verneint, wenn das von der Technik erfasste Fahrzeugkennzeichen unverzüglich mit dem Fahndungsbestand der Polizei abgeglichen und _£ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht werde. In einem solchen sog. Nichttrefferfall liege gar keine Datenerhebung und damit auch kein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung vor.

Diese Wertung ließ sich nur allzu gut auf Section Control übertragen, denn auch hier dürfte die überwiegende Anzahl von Fahrzeugen, nämlich jene, deren Fahrer die festgelegte Geschwindigkeit nicht überschreiten, sog. Nichttrefferfälle darstellen. Die meisten Autofahrer verhalten sich rechtstreu und durchfahren die Überwachungsanlage ohne Geschwindigkeitsübertretung. Im selben Urteil hatte das Gericht allerdings auch ausgeführt, dass bei einem sog. Trefferfall zweifelsfrei eine Datenerhebung und anschließende Datenverarbeitung stattfinde und damit ein Grundrechtseingriff anzunehmen sei. Für diese Fälle sei daher eine Rechtsgrundlage erforderlich. Allein diese Aussage wäre Anlass genug gewesen, einem Pilotbetrieb erst nach Schaffung einer gesetzlichen Legitimation zuzustimmen. Vor diesem Hintergrund verwundert nicht, dass die Auffassung des damaligen LfD Niedersachsen seinerzeit nicht kritiklos hingenommen und gefordert wurde, den Pilotbetrieb aufzuhalten. Eine solche Befugnis, datenschutzrechtliche Anordnungen gegenüber Sicherheitsbehörden auszusprechen und diese ggf. auch durchzusetzen, aber war in Niedersachsen weder nach altem Recht vorhanden, noch verfügt die LfD Niedersachsen heute über entsprechende Möglichkeiten.

Die Schnelligkeit, mit der das Projekt 2014 vorangetrieben wurde, konnte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass eine Vielzahl von Fragen noch der Klärung bedurfte. Aus Sicht des Datenschutzes galt es, insbesondere die Aspekte im technisch-organisatorischen Bereich sorgfältig aufzuarbeiten. Hinzu kam, dass auch das Verfahren der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt (PTB), die auf der Basis der Neuregelungen des Mess- und Eichgesetzes eine Baumusterprüfbescheinigung zu erteilen hatte, deutlich mehr Zeit als ursprünglich geplant in Anspruch nahm. Es hätte also durchaus die Möglichkeit bestanden, in dieser Prüfungsphase, die immerhin nahezu drei Jahre in Anspruch nahm, mit der Schaffung einer speziellen Rechtsgrundlage den Betrieb der Anlage datenschutzkonform zu gestalten. Langwierige Gesetzesberatungen einerseits und ein vorzeitiges Ende der letzten Legislaturperiode andererseits sorgten schließlich dafür, dass bis zum heutigen Tage eine solche Rechtsgrundlage nicht existiert. Und ein neuer Entwurf eines Polizeigesetzes, der Regelungen zum Betrieb einer Section-Control-Anlage beinhaltet, befindet sich aktuell noch in der parlamentarischen Beratung, soll aber dem Vernehmen nach in Kürze verabschiedet werden.

Auf den Abschluss dieser Beratungen wollte der Innenminister des Landes Niedersachsen offenbar nicht mehr warten. In bemerkenswerter Eile wurde, nachdem die PTB das Verfahren abgeschlossen und die erforderliche Bescheinigung erteilt hatte, noch im Dezember vergangenen Jahres zunächst ein sog. Testbetrieb aufgenommen, innerhalb dessen festgestellte Verstöße noch nicht geahndet werden sollten. Nur vier Wochen später, am 14.1.2019, wurde die Anlage vom Niedersächsischen Innenminister „scharf“ geschaltet und damit die offizielle Erprobungsphase eingeläutet. Datenschutzrechtliche Aspekte wurden zu diesem Zeitpunkt nicht mehr thematisiert. Diese erhielten allerdings mit den am 5.2.2019 veröffentlichten Beschlüssen des BVerfG (ZD 2019, 211 m. Anm. Petri und ZD 2019, 222) neuen Zündstoff. Das Gericht hat mit diesen Beschlüssen seine eigene Rechtsprechung zur Kennzeichenerfassung nicht nur erheblich verschärft, sondern sich zugleich so positioniert, wie dies bereits 2008 erforderlich gewesen wäre. Nunmehr ist auch bei einer Kennzeichenerfassung, die Daten von Personen einbezieht, deren Abgleich letztlich zu Nichttreffern führt, ein Grundrechtseingriff anzunehmen. Dies ändert auch die Sicht auf Section Control grundlegend. Waren bisher nur die auffällig gewordenen Fahrer datenschutzrechtlich zu werten, so muss nunmehr der Datenschutz bei allen Fahrern beachtet werden. Anders ausgedrückt: In allen Fällen, Treffer oder Nichttreffer, liegen Datenerhebungen und -verarbeitungen vor, für die zunächst eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden muss. Spätestens jetzt hätte das Innenministerium reagieren müssen, aber sowohl die öffentliche Aufforderung der LfD Niedersachsen, den Betrieb der Section-Control-Anlage unverzüglich einzustellen, als auch verschiedene Forderungen aus den Reihen der Politik blieben ungehört.

Es ist deshalb mehr als zu begrüßen, dass durch die Klage eines Bürgers vor dem VG Hannover und den parallel dazu beantragten vorläufigen Rechtsschutz ein rechtswidriger Zustand beendet worden ist. In bemerkenswerter Klarheit hat das Gericht in der Durchführung der abschnittsbezogenen Geschwindigkeitskontrolle einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bejaht, und dies - in Anwendung der Rechtsprechung des BVerfG zur Zulässigkeit von automatisierten Kennzeichenkontrollen zum Fahndungsabgleich - nicht nur für die Trefferfälle, sondern auch für die Nichttrefferfälle, unabhängig davon, in welcher Häufigkeit Letztere auftreten. Wie die automatisierte Kfz-Kennzeichenkontrolle zum Fahndungsabgleich und andere Überwachungsmaßnahmen ist nach Auffassung des Gerichts „auch die abschnittsbezogene Geschwindigkeitskontrolle einheitlich und unabhängig davon zu beurteilen, zu welchem Ergebnis sie im Einzelfall führt“. Für diesen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nach Auffassung des Gerichts „eine bereichsspezifische, präzise und normenklare Rechtsgrundlage erforderlich“; insbesondere die allgemeine Generalklausel des § 11 Nds. SOG genüge diesen Anforderungen nicht.

Nun bleibt die weitere Entwicklung abzuwarten. Das vorläufige Rechtsschutzverfahren ist zwischenzeitlich beendet; die eingereichte Beschwerde hat das OVG Lüneburg am 10.5.2019 (Az. 12 ME 68/19) aus formellen Gründen zurückgewiesen. Das Innenministerium wird also auch weiterhin auf den Einsatz von Section Control warten müssen. Auch ein neues Polizeigesetz wird daran jedenfalls vorläufig nichts ändern können. Zunächst müsste jetzt das OVG Lüneburg auf Antrag seine Entscheidung überprüfen oder aber in der Hauptsache (Az. 12 LC 79/19) entscheiden. So gesehen, wäre es sicher klüger gewesen, mit der sofortigen Abschaltung der Anlage eine Klage von vornherein zu vermeiden. Ein Wermutstropfen allerdings bleibt: Das VG Hannover ist, ausgehend von den Entscheidungsgründen zutreffend und folgerichtig, nicht der bislang ungeklärten Frage nach der Gesetzgebungskompetenz nachgegangen, mit anderen Worten ob die für Section Control erforderliche Rechtsgrundlage vom Bund oder vom Land zu schaffen ist. Es bleibt abzuwarten, ob diese Frage im Hauptsacheverfahren oder in einem späteren Verfahren eine Rolle spielen wird. Interessant, möglicherweise sogar notwendig wäre die Klärung dieser Frage allemal.