BVerfG

Blankettstrafvorschrift im Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch verfassungsgemäß


§ 58 III Nr. 2 sowie § 62 I Nr. 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuchs (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch – LFGB) sind mit den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen nach Art. 103 II, 104 I 1 und 80 I 2 GG vereinbar.

 

Zum Sachverhalt

Dem Angeklagten des Ausgangsverfahrens wird unter anderem ein Verstoß gegen § 58 III Nr. 2 LFGB zur Last gelegt. Das Landgericht hat die Hauptverhandlung ausgesetzt und dem BVerfG nach Art. 100 I 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 58 III Nr. 2 sowie § 62 I Nr. 1 LFGB mit Art. 103 II, Art. 104 I 1 und Art. 80 I 2 GG unvereinbar und daher nichtig sind.

Die Entscheidung des BVerfG

§ 58 III Nr. 2 LFGB ist – soweit Prüfungsgegenstand – mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes (noch) vereinbar.

§ 58 III Nr. 2 LFGB noch bestimmt genug

Die Vorschrift des § 58 III Nr. 2 LFGB ist eine Blankettstrafnorm, die die Strafandrohung nach Art und Maß der Strafe regelt und das verbotene Verhalten in seinem Kern als Zuwiderhandlung gegen unmittelbar geltende Vorschriften des Unionsrechts beschreibt. Dabei werden die strafbewehrten Verbotsvorschriften des Unionsrechts aber nicht lediglich abstrakt skizziert. Vielmehr werden sie aufgrund der Entsprechungsklausel über § 58 I Nr. 18 LFGB und die in dieser Vorschrift genannten Verordnungsermächtigungen in der nach § 62 I Nr. 1 LFGB zu erlassenden Rechtsverordnung als solche zu bezeichnende Verhaltensvorschriften konkretisiert, die der Verordnungsgeber in den in § 58 I Nr. 18 LFGB genannten Fällen selbst regeln dürfte.

Kompetenzsichernde Funktion des Bestimmtheitsgebotes gewahrt

Diese Regelungstechnik trägt der kompetenzsichernden Funktion des Bestimmtheitsgebotes, soweit die Vorschrift des § 58 III Nr. 2 über § 58 I Nr. 18 auf § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB verweist, noch hinreichend Rechnung. Die Voraussetzungen der Strafbarkeit sind auf gesetzlicher Ebene noch hinreichend deutlich beschrieben. Auf Ebene eines formellen Gesetzes werden das geschützte Rechtsgut und die Tathandlung umschrieben. Die Verlagerung der Konkretisierungskompetenz in dem von § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB bestimmten Ausmaß ist nicht zu beanstanden. Durch die Delegation spezifizierender Regelungssetzung auf den Verordnungsgeber soll ohne zeitaufwendiges Gesetzgebungsverfahren eine beschleunigte, kurzfristige Anpassung des Rechts an sich ändernde Verhältnisse erfolgen können. Die Regelung wesentlicher Fragen durch den Gesetzgeber wird auch im vorliegenden Fall nicht in Frage gestellt.

Delegation auf Verordnungsgeber nur zu Konkretisierung technischer Details

Bei der industriellen Herstellung oder Behandlung von Lebensmitteln handelt es sich in der Regel um einen hochtechnisierten Prozess. Dessen Detailregelung erfordert spezifisch-technischen Sachverstand und die zeitnahe Berücksichtigung des wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritts. Dem wird dadurch Rechnung getragen, dass es dem Verordnungsgeber obliegt, die gegenständlichen Stoffe, Gegenstände oder Verfahren näher zu konkretisieren, die vorgeschriebenen Verfahren zu bestimmen oder die Anforderungen zu benennen, die an das Herstellen, das Behandeln oder das Inverkehrbringen von ihm zu bestimmender Lebensmittel gestellt werden. Damit hat der Verordnungsgeber zwar eine weitreichende Regelungskompetenz mit Blick auf einzelne Tatbestandsmerkmale. Inhaltlich geht es dabei jedoch um eine von technischem Sachverstand geprägte, kurzfristige Umsetzung der für die Bewertung von Gefahrenpotentialen beim Herstellen, Behandeln und Inverkehrbringen von Lebensmitteln gewonnenen Erkenntnisse in konkrete Handlungsanweisungen. Dem Verordnungsgeber obliegt danach lediglich die Konkretisierung technischer Details.

Kein substantieller Ausgestaltungsspielraum des Verordnungsgebers

Ein vorbehaltsloses Bezeichnungsrecht steht dem nach § 62 I Nr. 1 LFGB ermächtigten Verordnungsgeber nicht zu. Dem Verordnungsgeber verbleibt bei der Ausübung der ihm danach eingeräumten Befugnisse auch kein substantieller Ausgestaltungsspielraum. Vor dem Hintergrund der vielfältigen Überlagerung des nationalen Lebensmittelrechts durch das Lebensmittelrecht der Europäischen Union kann das nach § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB ergangene nationale Verordnungsrecht in seinem Anwendungsbereich zurückgedrängt werden. Der nach § 62 I Nr. 1 LFGB ermächtigte Verordnungsgeber ist daher nicht berufen, die nähere Konkretisierung der Verhaltensgebote und Verbote im Hinblick auf einzelne Tatbestandsmerkmale des § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB, namentlich die Bestimmung der verbotenen Gegenstände, Stoffe oder Verfahren, die Bestimmung der gebotenen Verfahren oder die Bestimmung der konkreten Anforderungen an das Herstellen, das Behandeln oder das Inverkehrbringen von zu bestimmenden Lebensmitteln, selbst vorzunehmen, sondern allein dazu, im Sinne einer (hypothetischen) Konkretisierung durch eine entsprechende Bezeichnung zu bestimmen, welche Regelungen er selbst hätte erlassen können, gäbe es die entsprechenden Bestimmungen des Unionsrechts nicht.

Gesetzgeber trifft Grundentscheidung über Strafbarkeit

Die Grundentscheidung über die Frage der Strafbarkeit trifft unverändert der Gesetzgeber. Er legt durch die über § 58 I Nr. 18 auf § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB verweisende Entsprechungsklausel hinreichend fest, dass Verstöße gegen unionsrechtliche Verhaltensgebote und Verbote im Zusammenhang mit der Verwendung bestimmter Stoffe, Gegenstände oder Verfahren bei der Herstellung oder Behandlung von Lebensmitteln oder den Anforderungen an das Herstellen, das Behandeln oder das Inverkehrbringen bestimmter Lebensmittel zu sanktionieren sind. Auch das einer Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen immanente Risiko eines später nicht tätig werdenden Verordnungsgebers besteht nicht. Die Entsprechungsklausel eröffnet einen zwingend auszufüllenden Rahmen, denn der Verordnungsgeber ist unionsrechtlich verpflichtet, seinem Bezeichnungsauftrag nachzukommen.

Strafbares Verhalten auch für sachkundige Normadressaten ausreichend erkennbar

Jedenfalls soweit die Vorschrift des § 58 III Nr. 2 über § 58 I Nr. 18 auf § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB verweist, genügt sie auch den Anforderungen der freiheitssichernden Komponente des Bestimmtheitsgebotes. Bei der Frage, welche Anforderungen an die Erkennbarkeit des strafbaren Verhaltens anhand des formal-gesetzlichen Regelungsgehaltes zu stellen sind, ist hier das normative Leitbild eines sach- und fachkundigen Normadressaten zugrunde zu legen. Der gesetzliche Regelungsgehalt erschließt sich den – im Bereich der Lebensmittelproduktion und des Lebensmittelhandels tätigen und daher typischerweise sachkundigen – Normadressaten durch das Zusammenlesen der Einzelnormen aus der Kette der § 58 III Nr. 2, § 58 I Nr. 18 und § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB. Der Aufwand bei der Normlektüre und der gedanklichen Umsetzung der Verweisungen ist damit zwar deutlich erhöht, führt vorliegend aber noch nicht dazu, dass der gesetzliche Regelungsgehalt nicht mehr erkennbar wäre. Inhaltlich zeigt der Regelungsgehalt der § 58 III Nr. 2, § 58 I Nr. 18 und § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB dem spezialisierten Normadressaten die wesentlichen Voraussetzungen strafbaren Verhaltens auf.

Verordnungsermächtigung in § 62 I Nr. 1 LFGB ebenfalls hinreichend bestimmt

Die Vorschrift des § 62 I Nr. 1 LFGB ist – soweit Prüfungsgegenstand – mit den aus Art. 80 I 2 GG folgenden verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar. Mit den in die Betrachtung einzubeziehenden Vorgaben des § 58 III Nr. 2 LFGB und dessen Verweisung über § 58 I Nr. 18 auf § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB ist der Inhalt der Ermächtigung des § 62 I Nr. 1 LFGB ausreichend detailliert vorgegeben und hinreichend bestimmt. Wegen der in § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB enthaltenen Bezugnahme auf die in § 1 I Nr. 1 und II beziehungsweise III LFGB vorgegebene Zwecksetzung ist auch festgelegt, dass die Bezeichnung der Tatbestände – anders als im Falle des § 10 III RiFlEtikettG aF – nicht bloß der erforderlichen Durchsetzung (irgendwelcher) Rechtsakte der Europäischen Union dient, sondern nur solcher in unionalen Rechtsakten enthaltener Tatbestände, die ein abstrakt oder konkret für die menschliche Gesundheit gefährliches Verhalten zum Gegenstand haben.

Entsprechungsklausel gibt Inhalt und Programm der Ermächtigung vor

Das Ausmaß der Ermächtigung ist dabei aufgrund der Entsprechungsklausel darauf beschränkt, solche Bestimmungen des Unionsrechts zu bezeichnen, die der Verordnungsgeber auf Grundlage von § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB selbst hätte erlassen können. Die in der Entsprechungsklausel in Bezug genommene Verordnungsermächtigung des § 13 I Nr. 1 und 2 LFGB stellt danach die gesetzgeberische Entscheidung zu Inhalt und Programm der Ermächtigung des § 62 I Nr. 1 LFGB dar. Damit ist – wiederum anders als bei § 10 III RiFlEtikettG aF – erkennbar, dass der Verordnungsgeber von seiner Ermächtigung in den Fällen Gebrauch machen muss, in denen bei dem Herstellen, Behandeln oder Inverkehrbringen von Lebensmitteln Gefahren für die menschliche Gesundheit drohen. Erkennbar ist auch, dass die entsprechende Bezeichnung von Tatbeständen ein Verbot oder eine Beschränkung der Verwendung bestimmter Stoffe, Gegenstände oder Verfahren oder das Gebot der Anwendung bestimmter Verfahren sowie Anforderungen an das Herstellen, das Behandeln oder das Inverkehrbringen zu bestimmender Lebensmittel zum Gegenstand haben kann.

BVerfG, Beschl. v. 11.3.2020 – 2 BvL 5/17


Pressemitteilung des BVerfG Nr. 22 v. 8.4.2020