NVwZ 11/2019
Finanzverfassung contra Klimaschutz

Art. 20 a des Grundgesetzes gibt dem Gesetzgeber den Auftrag, die natürlichen Lebensgrundlagen auch im Interesse der künftigen Generationen zu schützen. Die Vorschrift legitimiert auch und insbesondere den Klimaschutz. Doch im Übrigen ignoriert das Grundgesetz den Klimaschutz weitgehend. Auffällig ist schon, dass er keine Erwähnung bei den Kompetenzvorschriften findet. Bedeutsamer ist ein anderer Umstand, der bislang auf der politischen Agenda noch nicht angekommen ist: Das enge Korsett der Finanzverfassung behindert den Klimaschutz.

Im wissenschaftlichen Raum ist seit Jahrzehnten unumstritten, dass es in der Umweltpolitik wichtig ist, Instrumente einzusetzen, die sich Marktmechanismen zunutze machen – wie den Emissionshandel oder Steuern mit Lenkungsfunktion. Auf diese Weise könnte das der Marktwirtschaft eigene Problem der „Externalisierung von Umweltkosten“ bewältigt werden. Denn umweltbelastend hergestellte Produkte setzen sich am Markt typischerweise deshalb durch, weil die Umweltfolgen im Preis nicht enthalten sind, sondern von der Allgemeinheit getragen werden.

Ändern ließe sich das, indem Instrumente etabliert werden, nach denen die Umweltkosten zum Preisbestandteil werden, etwa durch die Erhebung von Abgaben auf Emissionen oder problematische Ressourcen. Und hier kommt die Finanzverfassung ins Spiel. Sie steht vielen Arten von am Preis ansetzenden Instrumenten entgegen:

Die Einführung einer „CO2-Steuer“ im Wortsinn ist finanzverfassungsrechtlich gar nicht möglich, weil das BVerfG (NVwZ 2017, 1037 m. Anm. Möckel, NVwZ 2017, 1055) davon ausgeht, dass keine neuen Steuerarten erfunden werden dürfen (so 2017 zur Kernbrennstoffsteuer). Steuern auf Emissionen gelten als unzulässig. Im Falle von CO2 kann das mehr oder weniger zufällig umgangen werden, weil vergleichbare Lenkungseffekte über einen CO2-Zuschlag zur Energiesteuer erreicht werden können und diese zu den anerkannten Verbrauchsteuern gehört. Doch in anderen Problembereichen wie bei Methan- oder Düngeremissionen aus der Landwirtschaft steht eine Verbrauchsteuer nicht zur Verfügung. Steuern auf Produktionsmittel sieht das BVerfG grundsätzlich als unzulässig an. Und bei Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion müssten die Einnahmen im Interesse der belasteten Gruppe verwendet werden. Ohne Realisierungschance sind daher im Regelfall die in der Ökonomie hoch geschätzten Fondsmodelle nach dem „Bonus-Malus-Prinzip“, bei denen eine Gruppe zahlt und eine andere direkt aus den Einnahmen Förderung erhält.

Und weiter: Auch das aktuell von vielen befürwortete „Schweizer Modell“, bei dem die durch die CO2-Abgabe entstehenden finanziellen Mehrbelastungen teils durch eine „Kopfprämie“ an die Bürger zurückgezahlt werden, stieße auf ein Finanzverfassungsproblem. Die Auszahlung von Geld an alle Bürger ist nämlich keine Regelung steuerlicher Art. Es fehlt daher an einer rechtssicher anwendbaren Gesetzgebungskompetenz. Diese müsste erst geschaffen werden. Ein anderer Punkt ist schließlich, dass die Finanzverfassung dem Bund bisher keine gezielten Spielräume dafür gibt, um die Kommunen beim Klimaschutz zu unterstützen. Auch insoweit könnte über eine Öffnung nachgedacht werden.

Der Klimaschutz ist auf der politischen Agenda ganz oben angekommen. Auch die Finanzverfassung gehört dort mit auf den Prüfstand.

                 

Editorial

 

PDF öffnen Professor Dr. Stefan Klinski, Berlin