Dr. Annegret Groebel

European Regulators Group (ERG)


Die Entscheidung zur Einrichtung der European Regulators Group (ERG) ist am 30.7.2002 im EU-Amtsblatt (Nr. L 200) veröffentlicht worden. Sie fungiert gem. Erwägungsgrund 7 als Reflexions- und Diskussionsforum und berät gem. Art. 3 die Kommission in Fragen der elektronischen Kommunikation.

Mit den am 24.4.2002 im EU-Amtsblatt veröffentlichten neuen Richtlinien wurde der gesamte Rechtsrahmen der TK-Regulierung neu gefasst, um insb. jüngeren Entwicklungen wie der technischen Konvergenz und der dynamischen Marktentwicklung seit Öffnung der Märkte mit der Liberalisierung 1998 Rechnung zu tragen. Es handelt sich um folgende Richtlinien:

  • Rahmenrichtlinie (framework directive);

  • Genehmigungsrichtlinie (authorisation directive);

  • Zugangsrichtlinie (access and interconnection directive);

  • Universaldienstrichtlinie (universal service and users' rights directive).

Zu dem Paket gehört des Weiteren die

  • Frequenzentscheidung (radio spectrum policy decision)

sowie die inzwischen ebenfalls verabschiedete und am 31.7.2002 veröffentlichte

  • Datenschutzrichtlinie (privacy and electronic communications directive).

Die EU-Mitgliedstaaten haben 15 Monate Zeit, die Richtlinien in nationales Recht umzusetzen, sodass bis zum 25.7.2003 auch das deutsche Telekommunikationsgesetz (TKG) novelliert werden muss, um es an die neuen europäischen Prinzipien und Regelungen anzupassen.

Generell ist der übergeordnete Gedanke, der die mit dem "Review '99" begonnene Diskussion zur Reform der TK-Regulierung leitet, die stärkere Ausrichtung der sektorspezifischen Regulierung an allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Grundsätzen, um die seit der Marktöffnung eingetretene Marktentwicklung in Richtung Wettbewerb angemessen zu berücksichtigen. Dieser Gedanke ist dem TKG bereits inhärent, sodass hier eine organische Fortentwicklung gegeben ist. Die stärkere Anlehnung an das allgemeine Wettbewerbsrecht bedeutet, dass dem Regulierer im Vergleich zu den bisherigen starren Regelungen eine größere Flexibilität bei der Auswahl des zur Lösung des festgestellten Wettbewerbsproblems geeigneten regulatorischen Instruments eingeräumt wird. Die dem marktbeherrschenden Betreiber aufzuerlegende Maßnahme muss verhältnismäßig sein. Diese größere Flexibilität soll auch ein schnelleres Reagieren auf die gerade im TK-Markt gegebene stürmische Marktentwicklung ermöglichen.

Außer dieser Anpassung an die durch die Liberalisierung bewirkten Marktveränderungen ist ein weiteres wesentliches Ziel des neuen Pakets, eine stärkere Harmonisierung in Europa zu erreichen, um den angestrebten europäischen Binnenmarkt im TK-Bereich zu verwirklichen. Deshalb sind neben den Richtlinien zwei weitere Entscheidungen von der Kommission beschlossen worden, mit denen zum einen die "Radio Spectrum Policy Group", die einer Koordinierung der europäischen Frequenzpolitik dienen soll, sowie zum anderen die European Regulators Group (ERG) eingerichtet wurden. Mit Letzterer soll eine stärkere Koordinierung der nationalen Regulierungspraxen durch eine möglichst einheitliche Anwendung des neuen europäischen Rechtsrahmens bewirkt werden (Art. 3 der Entscheidung), weshalb neben Vertretern der Kommission die unabhängigen nationalen Regulierungsbehörden für elektronische Kommunikation als Mitglieder dieser Gruppe (Art. 4 der Entscheidung) vorgesehen sind.

Damit ist (erstmalig) eine Gruppe eingerichtet worden, in der als Mitglieder nicht die Mitgliedstaaten direkt angesprochen sind, sondern die nationalen Regulierungsbehörden. Lt. Erwägungsgrund 6 und Art. 3 der Entscheidung soll die ERG eine Schnittstelle zwischen den nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission bilden. Mitglieder sind gem. Art. 4 der Entscheidung die Leiter der maßgeblichen Regulierungsbehörden, die Kommission ist angemessen vertreten, hat aber kein Stimmrecht. Der Vorsitzende wird aus dem Kreis der nationalen Regulierungsbehörden bestimmt. Die ERG leitet ihren Jahresbericht über die Kommission an das Europäische Parlament und den Rat (Art. 8 ERG-Entscheidung).

Hauptaufgabe der ERG, die gem. Erwägungsgrund 36 und 37 der Rahmenrichtlinie das Richtlinienpaket des neuen europäischen TK-Regulierungsrahmens ergänzt und vervollständigt, ist es, die Kooperation zwischen den Regulierungsbehörden zu verstärken und insb. den gem. Art. 7 Abs. 3 RR vorgesehenen Konsultationsprozess zu bestimmten Entscheidungsentwürfen der nationalen Regulierungsbehörden zu organisieren.

Bei der ERG handelt es sich nicht um einen sog. Komitologieausschuss. Dieser ist der nach Art. 22 der Rahmenrichtlinie gebildete Kommunikationsausschuss (Communications Committee - COCOM), in dem der bisherige "Open-Network-Provision"- und der Lizenzierungsausschuss zusammengelegt werden. Gem. Erwägungsgrund 8 der Entscheidung sollen die beiden Gremien eine enge Zusammenarbeit pflegen.

Entwürfe der Entscheidung, deren erster am 8.11.2001 von der Kommission vorgelegt worden war, waren zuvor mit der Independent Regulators Group (IRG) diskutiert worden.

Die IRG, ein 1997 in Paris gegründeter informeller Zusammenschluss unabhängiger europäischer TK-Regulierungsbehörden mit gegenwärtig 19 Mitgliedern (den Regulierungsbehörden der 15 EU-Mitgliedstaaten sowie aus Island, Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz), versucht bereits jetzt auf freiwilliger Basis, die Regulierungspraxis in den europäischen Staaten zu koordinieren, indem sie Regeln für eine gemeinschaftskonforme Auslegung aufstellt, an die sich die Mitglieder so weit als irgend möglich bei ihren Entscheidungen halten sollen (sog. PIBs - Principles of Implementation and Best Practice).

Auch die ERG wird sich ausschließlich mit Anwendungsfragen zu konkreten Regulierungsthemen befassen. Dies soll über das Erarbeiten gemeinsamer Positionen geschehen, wobei keine rechtlich verbindlichen Entscheidungen getroffen werden, sondern durch Absichtserklärungen wie bisher mit den PIBs eine Selbstbindung erfolgt, was einen gewissen "moralischen Druck" auf die Mitglieder erzeugt. Die politischen Entscheidungen verbleiben in dem nach den Komitologieregeln gebildeten Kommunikationsausschuss, in dem wie jetzt auch die Mitgliedstaaten durch die zuständigen Ministerien (in Deutschland: Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit) vertreten sind.

Die Bildung einer gemeinsamen Gruppe ist grundsätzlich positiv zu bewerten, denn eine Angleichung der Regulierungspraxen auf freiwilliger Basis ist hinsichtlich der Bildung des europäischen Binnenmarkts und einer harmonisierten Anwendung der (neuen) Richtlinien Erfolg versprechender als eine durch die Ausübung des der Kommission nach Art. 7 Abs. 4 RR unter bestimmten Bedingungen zustehenden Einspruchsrechts gegen Entscheidungsentwürfe der nationalen Regulierungsbehörden "von oben" erzwungene Harmonisierung. Durch die Beteiligung der Kommission in der Gruppe ist gleichzeitig der Druck auf die nationalen Regulierungsbehörden, zu einer gemeinsamen Position zu kommen, größer.

Mit dieser gemeinsamen Gruppe wird die bisherige informelle Arbeit der IRG gewissermaßen "offizialisiert". Allerdings wird die Mitarbeit der IRG in der neuen Gruppe und das eventuelle Aufgehen in der ERG den bisherigen informellen Arbeitsstil der IRG fundamental verändern, weshalb innerhalb der IRG bereits intensive Diskussionen geführt werden, wie die zukünftige Arbeitsstruktur und das Verhältnis zwischen IRG und ERG aussehen soll, um so viele Elemente der jetzigen IRG-Organisationsform wie möglich zu erhalten. Entsprechend wurde auf der letzten IRG-Sitzung im September 2002 ein erster Entwurf für die Geschäftsordnung der ERG ("rules of procedure"), die nach Art. 5 von den ERG-Mitgliedern festgelegt wird, verabschiedet. Des Weiteren wurden Überlegungen für die mögliche Organisation des mit der Kommission nach Vorstellung der IRG gemeinsam zu führenden Sekretariats der ERG angestellt.

Insbesondere die genaue Gestaltung des Verhältnisses zwischen IRG und ERG ist innerhalb der IRG derzeit noch nicht abschließend geklärt, denn in der ERG-Entscheidung sind letztlich nicht alle Vorstellungen der IRG berücksichtigt worden. Vor allem wird seitens einiger IRG-Mitgliedsbehörden befürchtet, dass die unscharfe Definition von "unabhängiger Regulierungsbehörde" ("maßgeblicher nationaler Regulierungsbehörde") in Art. 2 der Entscheidung zu einem ineffizienten Gremium führt, das die übertragenen Aufgaben nicht erfüllen kann. Aus diesem Grund soll nach bisherigem Diskussionsstand die IRG zunächst parallel zur ERG weiterbestehen, um den bisherigen fruchtbaren Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen den nationalen Regulierungsbehörden auch künftig fortsetzen zu können, wobei aber nicht geplant ist, die Expertenarbeitsgruppen zu verdoppeln.

Bereits vor Abschluss der Umsetzung der neuen Richtlinien in nationales Recht hat die neu geschaffene Gruppe ERG zunächst auf provisorischer Basis ihre Arbeit mit der 1. Sitzung am 25.10.2002 in Brüssel aufgenommen. Auf diese Weise können bereits im Vorfeld der Umsetzung gemeinsame Auslegungsregeln gefunden werden. Zur 1. Sitzung waren die 19 IRG-Mitglieder eingeladen. Für die Kommission waren außer dem für die TK-Politik zuständigen Kommissar Erkki Liikanen der Generaldirektor der GD Informationsgesellschaft, Fabio Colasanti sowie für die GD Wettbewerb der stellvertretende Generaldirektor Rocca und weitere hochrangige Beamte beider Generaldirektionen anwesend. Für die nationalen Regulierungsbehörden nahmen jeweils die Präsidenten und ein weiterer Vertreter an der Sitzung teil.

Auf der Tagesordnung der ersten Sitzung standen naturgemäß zunächst Geschäftsordnungsfragen. Nach der Eröffnungsrede von Kommissar Liikanen, der die Wichtigkeit der Zusammenarbeit sowohl vertikal zwischen der Kommission und den nationalen Regulierungsbehörden wie horizontal zwischen diesen untereinander für die Bildung eines europäischen TK-Markts hervorhob, wurde als Erstes auf Vorschlag aus dem Kreis der Regulierungsbehörden der nächste Vorsitzende auch der IRG, der Präsident der niederländischen Regulierungsbehörde OPTA, Prof. Jens Arnbak, einstimmig von den anwesenden Präsidenten der nationalen Regulierungsbehörden für eine Amtszeit von einem Jahr zum 1. ERG-Vorsitzenden gewählt.

Anschließend wurde der von der IRG erarbeitete Entwurf einer Geschäftsordnung der Kommission übergeben, da die Kommission gem. Art. 5 der Entscheidung dem Entwurf zustimmen muss. Ebenfalls gem. Art. 5 entscheiden die Mitglieder einvernehmlich über die Geschäftsordnung oder - wenn keine Einigung zu Stande kommt, mit Zweidrittel-Mehrheit, wobei jeder Mitgliedstaat eine Stimme hat.

Die Kommission berichtete kurz zu dem Stand der Planungen für das ERG-Sekretariat, dass die Vorbereitungen für die Ausschreibung des Postens eines Generalsekretärs angelaufen seien. Gegenwärtig nimmt das seit Mai diesen Jahres aus sechs Mitgliedern bestehende IRG-Sekretariat, das von der sog. Koordinatorin Sylvia Alonso von der spanischen Regulierungsbehörde geleitet wird, die Sekretariatsaufgaben wahr.

Es folgte ein Meinungsaustausch zum Thema UMTS (3G). Danach gab die Kommission einen kurzen Überblick über die Anhörung mit den nationalen Regulierungs- und Kartellbehörden am 9.10.2002 zum gegenwärtig diskutierten Entwurf der Empfehlung zu den relevanten Märkten, die bis Ende des Jahres verabschiedet werden soll.

Die Kommission stellte sodann einen von ihr erarbeiteten Entwurf zur Abwicklung des sog. Konsolidierungsverfahrens nach Art. 7 Abs. 4 RR vor. Die Kommission möchte hierzu einen Rechtsakt erlassen, der die einzelnen Verfahrensschritte (also z.B. welche Verfahren sollten i. R. d. Verfahrens von den nationalen Regulierungsbehörden an die Kommission notifiziert werden) präzisiert, um den Prozess, der auf Seiten der Kommission von den beiden GD Informationsgesellschaft und Wettbewerb gemeinsam durchgeführt werden wird, verwaltungsmäßig handhabbar zu gestalten.

Hier stellen sich eine ganze Reihe von Fragen (z.B. welche Form dieser Rechtsakt haben soll etc.), weshalb der Entwurf an die IRG zur Beratung und Meinungsbildung übergeben wurde. Es soll dann zur Klärung offener Punkte ein Gespräch mit der Kommission stattfinden und der Entwurf auf der nächsten ERG-Sitzung, die für Ende Januar 2003 geplant ist, weiterbehandelt werden. Auf dieser Sitzung soll auch das ERG-Arbeitsprogramm für das Jahr 2003, zu dem Vorschläge von den Marktakteuren bis zum 31.12.2002 erwünscht sind (infso-A1@cec.eu.int. und salonso@cmt.es) (s. Pressemitteilung zur 1. Sitzung). Gem. Art. 6 der Entscheidung soll die ERG umfassend und frühzeitig in offener und transparenter Weise die Kommentare von Marktbeteiligten, Verbrauchern und Nutzern erfragen.

Vor der nächsten ERG-Sitzung diskutierte die IRG auf ihrer Hauptversammlung (IRG11), die am 21. und 22.11.2002 in Helsinki bei der finnischen Regulierungsbehörde FICORA, die im 2. Halbjahr 2002 den IRG-Vorsitz innehat, abgehalten wurde, ihre Haltung und legte ihr weiteres gemeinsames Vorgehen fest.

Die erste ERG-Sitzung fand in einem guten Arbeitsklima statt. Allerdings wird erst die Zukunft zeigen, ob und wie das neue Gremium die in es gesetzten Erwartungen, zu einer größeren Einheitlichkeit in der Anwendung des neuen europäischen Regulierungsrahmens beizutragen, erfüllen kann. Mit der aus nationalen Regulierern bestehenden Gruppierung wird von der Kommission organisatorisches Neuland betreten. Die IRG muss intern klären, wie sie auf diese Herausforderung reagieren kann, ohne ihre bewährte Arbeitsorganisation und die bisherige erfolgreiche Zusammenarbeit aufzugeben.

Dr. Annegret Groebel, Reg TP, Bonn.


MMR 2002, Heft 12, XV