KIR 2025, 281 Im aktuellen Koalitionsvertrag heißt es, das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) solle mit einem „Mehrwert für Bürgerinnen und Bürger und für die Verwaltung“ reformiert werden. Außerdem soll die Verwaltungsdigitalisierung endlich spürbar vorangetrieben werden. Dies eröffnet die große Chance, beides zusammenzudenken: die Informationsfreiheit als Anwendungsfall einer modernen, effizienten und bürgerfreundlichen Verwaltung zu verwirklichen und dabei die Potenziale von Künstlicher Intelligenz (KI) direkt zu berücksichtigen.
Transparenz und Partizipation an Daten und Vorgängen der Verwaltung sind nicht nur wesentlich für die Akzeptanz demokratischer Entscheidungen, sondern können auch Innovationspotenziale durch eine zielgenauere Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern heben. Durch eine bessere Verfügbarkeit von Daten können diese für neue und mehr Anwendungsfälle genutzt werden, damit Innovationen fördern und das Leben der Menschen besser machen. So kann zB bereits heute an vielen Orten in Deutschland über ein Solarkataster jede Bewohnerin oder jeder Bewohner das Potenzial für eine Solaranlage auf dem eigenen Dach ansehen und so belastbare Informationen über die zu erwartenden Erträge erhalten. Damit das Recht auf Zugang zu Informationen solche spürbaren Effekte haben kann, müssen Daten möglichst schnell und in übersichtlicher Form zur Verfügung stehen und ein zeitnaher und niedrigschwelliger Zugang zu Informationen gegeben sein. Moderne digitale Prozesse in den Behörden können den Zugang zu Informationen für alle Bürgerinnen und Bürger erleichtern. So kann der Nutzen von Transparenz und Informationsfreiheit schlagartig deutlich größer werden, als es in den vergangenen Jahrzehnten bisher der Fall war. Man kann, ohne zu übertreiben, sagen: KI könnte der Informationsfreiheit eine neue Blütezeit bescheren.
I. Transparenz – für demokratische Gesellschaften unersetzlich
Es lohnt sich auch 30 Jahre nach der Einführung des Rechts auf freien Zugang zu Informationen über die Umwelt und 20 Jahre nach Einführung des IFG auf Bundesebene noch, sich auf den Gedanken dahinter zu besinnen. Ganz allgemein ist der Zugang zu Informationen ein bedeutsames Mittel für die demokratische Kontrolle und die Förderung von Partizipation. Es schafft Vertrauen bei den Bürgerinnen und Bürgern, wenn ihre Behörden transparent und nachvollziehbar handeln und die Grundlagen behördlichen Handelns verständlich und zugänglich für alle sind. In einem Rechtsstaat ist zudem ein wesentliches Prinzip, dass die Entscheidungen sowohl gerichtlich überprüft werden können, aber auch Grundlagen der Entscheidung für alle verfügbar sind. Nur dann können auch Journalistinnen und Journalisten ihre wesentliche Kontrollfunktion über politisches und staatliches Handeln ausüben. Und was die neue Medienrealität betrifft – zur Bekämpfung von Desinformation ist der Zugang zu unveränderten und nachvollziehbaren Informationen zwingend geboten.
Es lohnt sich, iSd Teilhabe von Bürgerinnen und Bürger noch weit darüber hinaus zu denken. Kontrolle und Vertrauen in staatliches Handeln sind enorm wichtig. Die Zugänglichkeit von öffentlichen Daten ermöglicht darüber hinaus aber sogar eine aktive Mitarbeit und Gestaltung des Zusammenlebens und kann im Einzelfall möglicherweise sogar Leben retten. Im Zuge des fortschreitenden Klimawandels erlangen insbesondere Umweltinformationen eine immer elementarere Bedeutung für das Leben der Menschen. Das konkrete Wissen, etwa über die lokale Hochwassergefährdung oder auch allgemeine Unwettergefahr, ermöglicht es, hierauf vor Ort passend und individuell reagieren zu können. Transparente Informationen für alle ermöglichen hier ein individuell verantwortungsvolles Handeln.
Auf der anderen Seite ermöglichen konkrete Informationen, sich aktiv für das Gemeinwohl einzubringen und die eigene Expertise mit der Allgemeinheit zu teilen. Ein kleines Beispiel ist hier das Projekt „Gieß den Kiez“ (www.giessdenkiez.de) in Berlin, das Daten für über 900.000 Stadtbäume umfasst. Darin wird zB der Wasserbedarf für jeden einzelnen Baum digital bereitgestellt. So haben alle Bewohnerinnen und Bewohner in der jeweiligen Nachbarschaft die Möglichkeit zu sehen, wie sie wirksam zu einer Verbesserung ihrer Lebensumgebung beitragen können. Dies zeigt eindrücklich: Informationen entfalten oft ihren eigentlichen Wert erst, wenn sie geteilt werden.
II. Gesetzlicher Handlungsbedarf – es gibt ihn
Es bleibt auch im Jahr 2025 dabei: Die Weiterentwicklung des IFG mit einem Mehrwert für alle Beteiligten kann am besten mit der Einführung eines modernen Transparenzgesetzes mit automatischen Veröffentlichungspflichten gelingen. Auch eine Zusammenführung derzeit verschiedener Rechtsansprüche auf Informationszugang und eine gut strukturierte Regelung insgesamt geltender Grundprinzipien wie etwa die Informationen, die prinzipiell einer Veröffentlichungspflicht unterfallen, sowie Ausnahmetatbestände (zB Rechte Dritter, Geschäftsgeheimnisse oder Sicherheitsinteressen) würde die Anwendbarkeit erleichtern. So sollte zB das IFG mit dem Umweltinformationsgesetz (UIG) in einem Transparenzgesetz zusammengeführt werden. Klare gesetzliche Grundlagen und einheitliche Prinzipien können helfen, in der Verwaltung bessere Strukturen zu schaffen, um darauf aufbauend einfacher und umfassender auch die Werkzeuge von KI einsetzen zu können.
Darüber hinaus müssen wir aber die Informationsfreiheit auf die Ebene heben, auf die sie gehört: Sie sollte nicht nur aus einem einfachen Gesetz abgeleitet werden können, sondern Verfassungsrang bekommen. Nicht nur trägt das ihrer Rolle als Garant für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Teilhabe Rechnung, es ist auch ein wichtiges Zeichen in politisch angespannten Zeiten. Politische Mehrheiten können Gesetze abschaffen – das Grundgesetz lässt sich jedoch deutlich schwerer ändern. Transparenz sollte keine Gefälligkeit einer Regierung gegenüber der Bevölkerung sein, sondern ein Grundrecht auf einer Ebene mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und der Meinungs- und Versammlungsfreiheit.
III. Die Verwaltung in die Lage versetzen, ihre Aufgaben zu machen
Die teilweise Wahrnehmung von Informationsfreiheitsanfragen als bürokratisch und die Gleichsetzung des IFG mit einem Bürokratieinstrument greift selbstverständlich zu kurz. Neben gesetzlich angestoßenen Verbesserungen muss sich aber auch der Umgang der Verwaltung mit dem Thema verändern. Die Entscheidung, die Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags proaktiv zu veröffentlichen, wurde zB erst durch eine Kampagne der Zivilgesellschaft herbeigeführt. Die Vielzahl von IFG-Anträgen, die auf die Herausgabe der Gutachten gerichtet war, stellte für die Bundestagsverwaltung einen erheblichen Aufwand dar. Dies führte zu einem Umdenken und im Ergebnis zu der Entscheidung, die Gutachten künftig direkt – ohne vorangehenden IFG-Antrag – zu veröffentlichen. Dies ist nur ein Beispiel von vielen, die zeigen, dass eine offene Umgangsweise mit staatlichen Daten, die auch den Bürgerinnen und Bürgern vertraut, letztlich für alle den größten Nutzen entfaltet.
Datenkategorien, deren Nutzen besonders hoch für eine Vielzahl von potenziellen Nutzenden sein dürfte, sollten in einem Transparenzgesetz konkret benannt und proaktiv veröffentlicht werden. Auch andere Daten sollten möglichst bei einem konkreten Informationszugangsantrag herausgegeben werden. Auch hier gilt: Vielleicht wird erst hierdurch ein Wert dieser Daten offenbar. Der Nutzen der Daten ist abhängig davon, dass sie in hinreichend guter Qualität vorliegen. Klar ist, dass viele Behörden vollständig damit ausgelastet sind, ihre jeweils spezifischen Aufgaben zu erfüllen und gemäß den gesetzlichen Vorgaben ihre amtlichen Informationen zu veröffentlichen. Eine bessere Aufbereitung und Strukturierung von Daten ist dann zwar wünschenswert, aber nicht immer leistbar. Ein Nutzen kann nur dann entstehen, wenn es für die Verwaltung gute und ressourcenschonende Möglichkeiten gibt, die Informationen zugänglich zu machen. Denn niemandem kann daran gelegen sein, dass deutsche Behörden ihre eigentlichen Aufgaben schlechter erfüllen. Genau hier kommt nun KI ins Spiel.
IV. Potenzial von KI für Transparenz und Informationsfreiheit
KI-Modelle können bei der Analyse von großen Textmengen und Markierung von sensiblen Informationen unterstützen, die ggf. nicht herausgegeben werden dürfen. Die Anwendungsmöglichkeiten im Prozess rund um eine IFG-Anfrage sind vielseitig.
Mithilfe von KI kann das Problem der gesetzlichen Fristen angegangen werden. Aktuell sieht das IFG vor, dass der Informationszugang innerhalb eines Monats erfolgen soll. Diese Frist kann, insbesondere bei umfangreichen Anträgen, aus praktischen Gründen nicht immer eingehalten werden. In der Praxis stellt sich oftmals heraus, dass die Informationen nur schwer zu sortieren und unstrukturiert zugänglich gemacht werden können. Dies stellt nicht nur die Verwaltung vor große Herausforderungen, die passenden Informationen zu suchen, sondern schränkt auch die antragstellende Person bei der Auswertung ein.
Mithilfe einer KI kann der Aktenbestand einer auskunftspflichtigen Behörde in kurzer Zeit und vollständig durchsucht werden. Die Informationen – seien es Papierakten oder digitale Dokumente – müssen dann nicht mehr zeitaufwendig „von Hand“ durchgesehen und auf Ausschlussgründe geprüft werden. Neben der vollständigen Erfassung kann so auch die Bearbeitungszeit des Antrages verkürzt werden und so aufgrund des geringeren Aufwandes zu einer niedrigeren Gebühr bzw. einer völlig gebührenfreien Bearbeitung des Antrages führen.
Wie kann eine KI also praktisch unterstützen? Dies muss auch gesetzlich geklärt werden – Rechtsklarheit für die Behörden bei solchen praktischen Fragen sollte bei der anstehenden Reform an erster Stelle stehen. Es ist denkbar, mit einer KI bestimmte, vordefinierte Aktenbestände nach bestimmten Parametern durchsuchen zu lassen, um so zu ermitteln, wo sich relevante Informationen befinden. Außerdem könnte sie bei der Unkenntlichmachung von personenbezogenen Daten oder von Geschäftsgeheimnissen helfen. Es ist ebenfalls vorstellbar, bereits veröffentliche Dokumente KI-unterstützt auf ihre jeweilige Aktualität überprüfen zu lassen. Schließlich erscheint es möglich, gefundene Dokumente inhaltlich strukturieren zu lassen und in einer leichter zugänglichen Form bereitzustellen.
Zweifelsohne ist eine KI auch in der Lage, einen behördlichen Bescheid, in dem über die Entscheidung zu einem IFG-Antrag informiert wird, zu verfassen. Der Umfang, in dem hoheitliche Aufgaben an eine KI ausgelagert werden können, bedarf indes weiterer Diskussion und muss nach nachvollziehbaren und überprüfbaren Kriterien erfolgen. Es muss zudem sichergestellt sein, dass die eigentliche Entscheidung nicht durch die KI getroffen wird, sondern durch einen Menschen.
Und nicht zuletzt dürfte auch für den Antragsteller oder die Antragstellerin eine Nutzung von KI-Tools zur Auswertung der Daten von enormer Hilfe sein – um was für Informationen auch immer es sich handelt.
V. Richtige Balance für KI
Bei allen Möglichkeiten ist zu bedenken, dass es sich bei KI weder um ein Wunderinstrument noch um ein risikoloses Tool handelt. Insbesondere beim Einsatz von KI in der Verwaltung müssen die rechtlichen Rahmenbedingungen für einen Einsatz sorgfältig geprüft und eingehalten werden. Insbesondere muss die Anwendung den Vorschriften der Verordnung über Künstliche Intelligenz (KI-VO) und der Datenschutzgrundverordnung (DS-GVO) entsprechen. Eine Rechtsnorm sollte den Einsatz von Daten zu Trainingszwecken rechtssicher klären. Es ist wesentlich, den genauen Umfang und Anwendungsbereich der KI zu definieren, um die nötige Kontrolle über die Ergebnisse zu behalten. Dafür muss jeweils der Aufgabenbereich der KI genau beschrieben werden, also zB sauber definiert werden, in welchen Aktenbeständen oder Inhalten genau gesucht werden soll und nach welchen Kriterien die Filterung erfolgen soll.
Schließlich muss vor einer finalen Entscheidung von den Mitarbeitenden sorgfältig geprüft werden, welche Informationen herausgegeben werden. Die Entscheidung über die Herausgabe darf nicht allein die KI treffen. Verschiedene „Datentöpfe“, mit denen die Verwaltung arbeitet, gilt es sorgfältig zu strukturieren und zB sensible Daten von vornherein von einer allgemeinen Suche mit KI auszuschließen. Dem KI-Tool muss klar vorgegeben werden, in welchem Datenbestand es suchen darf. Auch sollte klar definiert werden, wonach die KI genau suchen soll. Nur auf diese Weise lässt sich das Ergebnis auch kontrollieren.
Es muss bereits jetzt berücksichtigt werden, dass KI sich als Technologie in sehr schnellem Tempo weiterentwickelt. Entsprechende Evaluierungen und Räume des Experimentierens müssen bei der IFG-Reform mitgedacht werden. Dies bedeutet auch, dass sich auch die Kontrollmechanismen über den Einsatzbereich der KI mitentwickeln müssen.
So verstanden können KI-Tools in der Verwaltung zur Unterstützung von Transparenz und Informationszugang Bürgerinnen und Bürgern neue und bessere Einblicke in das Verwaltungshandeln ermöglichen, ohne die Verwaltung zu überlasten. Praxisversuche und Arbeiten an den gesetzlichen Grundlagen für den KI-Einsatz in der Verwaltung sollten schnellstmöglich aufgenommen werden.
Prof. Dr. Louisa Specht-Riemenschneider ist die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie Schriftleiterin der KIR.
Dr. Michaela Schmitz, LL. M., ist Referatsleiterin bei der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.
Johannes Otremba ist Referent bei der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.