Sebastian Schweda

Vorfahrt für Rundfunkinhalte in terrestrischen Netzen der Zukunft?


Unter dem Titel „Vorfahrt für Rundfunkinhalte in terrestrischen Netzen der Zukunft?“ diskutierten beim Panel des Instituts für Europäisches Medienrecht e.V. (EMR) während der diesjährigen Medientage München am 18.10.2013 Vertreter der wesentlichen Akteure über die Anforderungen der derzeitigen Entwicklungen auf dem Gebiet der terrestrischen Fernsehübertragung an Medien- und TK-Recht.

 

MMR-Aktuell 2013, 352649     In die Thematik führte Dr. Norbert Holzer, Direktor des EMR, ein. An der anschließenden, vom wissenschaftlichen Direktor des EMR, Prof. Dr. Stephan Ory, moderierten Podiumsdiskussion nahmen Dr. Jürgen Brautmeier, Vorsitzender der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM), Dr. Iris Henseler-Unger, Vizepräsidentin der Bundesnetzagentur (BNetzA), Helwin Lesch, Hauptabteilungsleiter Planung und Technik des Bayerischen Rundfunks, sowie Prof. Dr. Ulrich Reimers vom Institut für Nachrichtentechnik (IfN) der Technischen Universität Braunschweig teil.

 

In seinem Einführungsvortrag knüpfte Holzer an die Erfahrungen mit der Neuordnung der „Digitalen Dividende“ an und skizzierte die durch die Weltfunkkonferenz 2012 (WRC-12) angestoßene Diskussion über den bereits als „Digitale Dividende 2“ bezeichneten Frequenzabschnitt um 700 MHz und über das UHF-Band insgesamt. Bedingt durch den Bedarf des afrikanischen Kontinents an UHF-Frequenzen für drahtlose Breitbandzugänge habe die WRC-12 bereits die Weichen für eine Freigabe des 700 MHz-Bands zur koprimären Nutzung durch den Mobilfunk gestellt. Zugleich wies Holzer auf eine Stellungnahme des Kulturausschusses des Bundesrats hin, derzufolge das 700 MHz-Band in Deutschland auf absehbare Zeit nicht für den Mobilfunk nutzbar sei. Es stelle sich daher die Frage nach der deutschen Positionierung zu diesem Thema.

 

Holzer schnitt kurz die prekäre Situation drahtloser Veranstaltungstechnik (Programme Making and Special Events, PMSE) im UHF-Band an und stellte sodann dar, mit welchen Problemen auch der terrestrische Rundfunk als Folge einer Umwidmung von UHF-Frequenzen selbst bei einer Umstellung auf DVB-T2 zu kämpfen hätte. Im Zusammenhang mit Vorschlägen für eine kollaborative Nutzung des UHF-Bands, die sich schon im Strategiepapier „Mobile Media 2020“ des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) von 2012 fänden, wies Holzer auf das Projekt „Tower Overlay over LTE-A+“ hin, das maßgeblich von Podiumsteilnehmer Reimers entwickelt worden sei und einen Beitrag zu einer solchen Nutzung leisten könne. Es sei allerdings zu hinterfragen, weshalb für den Abruf der Videoinhalte über LTE eine SIM-Karte erforderlich sei, wenn derselbe Inhalt auch ohne SIM-Karte per DVB-T2 empfangen werden könne.

 

In Richtung des Podiums stellte er die aus seiner Sicht zu klärenden Fragen: Welche Kosten in den diskutierten Szenarien entstünden und wer sie zu tragen hätte, wie Medien- und TK-Recht theoretisch und in der behördlichen Durchführung ineinandergriffen, wie neue Technologien gefördert werden könnten und welche Folgen am Ende des Prozesses für die Medienvielfalt zu erwarten wären.

 

Umbruch beim terrestrischen Fernsehen: Die Rolle der Beteiligten

Zu Beginn der Podiumsdiskussion stellte zunächst Reimers die aktuelle Problematik aus Sicht des Markts dar: Nach dem angekündigten Ausstieg von RTL aus der terrestrischen Fernsehverbreitung über DVB-T zu Ende 2014 sei mit einem Rückgang der Nutzung der Terrestrik zu rechnen. Gleichzeitig nehme die Nutzung von Tablets und Smartphones für den Abruf von Videos zu. Er sah die Technik daher in einer „Brückenfunktion“: Sie könne Rundfunk und Mobilfunk zusammenbringen. In einer Studie für das BMWi habe das IfN bereits Ende 2012 den künftigen Frequenzbedarf des terrestrischen Fernsehens, des Mobilfunks und weiterer Nutzungen im UHF-Band unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklungen im 700 MHz-Abschnitt analysiert. Für das erste untersuchte Szenario, das von einem faktischen Wegfall des Bereichs zwischen 694 und 790 MHz für den Rundfunk ausgehe, biete sich die Umstellung der terrestrischen Verbreitung von DVB-T auf DVB-T2 an. Das zweite Szenario betrachte mögliche Lösungen für den Fall, dass die Terrestrik im UHF-Band insgesamt eingestellt werde. Reimers berichtete auch über aktuelle Diskussionen in den USA. Dort etabliere sich mit ATSC 3.0 gerade ein neuer, von Qualcomm und Ericsson entwickelter Mobilfunkstandard, der auch für die Übertragung von Fernsehsignalen verwendet werden könne. Für die Fernsehverbreitung seien grds. zwei Alternativen denkbar: Eine, die voraussetze, dass eine Mobilfunk-SIM-Karte in das Endgerät eingelegt sei, und eine, die auch ohne SIM-Karte funktioniere. Die erstgenannte Variante sei jedoch für den Mobilfunk attraktiver und lasse daher eine größere Unterstützung seitens der Branche erwarten.

 

Henseler-Unger machte den begrenzten Einfluss der Regulierungsbehörde auf die Normierungsverfahren deutlich: Zum einen sei bei der Erarbeitung von Positionen vor allem die Industrie gefragt. Zum anderen gehe es um internationale Standards; ein deutsches Sondermodell sei daher nicht erfolgversprechend. Man sei von Endgeräten und Hardware abhängig, die nicht speziell für den deutschen Markt entwickelt würden. Zu Grundsatzentscheidungen wie der konkreten Aufteilung der Frequenzen und der technischen Ausgestaltung von Angeboten könne die BNetzA lediglich Empfehlungen aussprechen. In diesem Sinne zeige ein kürzlich veröffentlichtes Konsultationspapier der Behörde Optionen für das 700 MHz-Band auf. Die Beantwortung der Frage, ob der Fernsehempfang künftig von einer eingelegten SIM-Karte abhängen solle, hänge – wie der Fall DVB-H zeige – maßgeblich davon ab, bei welcher Variante sich ein tragfähiges Geschäftsmodell etablieren könne.

 

Lesch stellte umgehend klar, dass die BNetzA den gesellschaftlichen Auftrag dieser Netze nicht allein definieren könne. Der Rundfunk habe einen Versorgungsauftrag, und die Terrestrik stelle für den Verbraucher den einfachsten und kostengünstigsten Weg dar, am gesellschaftlichen Diskurs teilzuhaben. Lesch verwies ferner auf die bei einer Abschaltung der Terrestrik aufkommende Frage, wie Warnhinweise die Bevölkerung künftig erreichen könnten. Beide Funktionen seien Teil einer modernen Daseinsvorsorge.

 

Die Aufgabe der Landesmedienanstalten bei dieser Thematik sah Brautmeier darin, zu gewährleisten, dass der Versorgungsauftrag des Rundfunks auf so vielen Wegen wie möglich erfüllt werde. Entfalle die Terrestrik als Verbreitungsweg, müsse dafür ein gleichwertiger Ersatz gefunden werden. Er warnte jedoch vor vorschnellen Entscheidungen: Solange es Akzeptanz für diesen Übertragungsweg gebe, sollte er nach Brautmeiers Auffassung nicht aufgegeben werden. Mit Blick auf den Druck aus den afrikanischen Staaten, den 700 MHz-Bereich für die koprimäre Nutzung durch den Mobilfunk freizugeben, sprach er sich dafür aus, eine kooperative Haltung einzunehmen. Man sei durch eine derartige Zuweisung nicht daran gehindert zu entscheiden, wie die eigene Nutzung dieses Teilbands aussehen solle. Beim „Infrastruktur-Gipfel“ auf den Medientagen habe der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, Hans-Joachim Otto, erstmals den Bedarf des Rundfunks an diesen Frequenzen anerkannt.

 

Nach der Positionierung Deutschlands zu dieser Thematik auf der Weltfunkkonferenz 2015 (WRC-15) gefragt, stellte Henseler-Unger zunächst klar, dass hierbei das BMWi federführend sei. Deutschland werde sich in die diesbezüglichen Arbeiten auf europäischer Ebene einbringen. Auf der Weltfunkkonferenz 2012 (WRC-12) hätten die afrikanischen und asiatischen Interessen dominiert. Die Errichtung von Breitbandfestnetzen sei in den Ländern dieser Kontinente nicht geplant, sodass hoher Bedarf an Frequenzen für drahtlose Breitbandzugänge bestehe.

 

Die „Digitale Divdende 2“: Rundfunkperspektiven unterhalb von 700 MHz

Auf die Frage von Ory, ob Rundfunk künftig unterhalb von 700 MHz noch möglich sei, machte Reimers die Antwort davon abhängig, wie eine Fortführung der Terrestrik in diesem Restband zu finanzieren sei und wie viele Zuschauer noch bei dieser Empfangsart verblieben. An der Ende August erfolgten Einstellung der DVB-T-Übertragung des RTL-Signals in München ließen sich die Konsequenzen der Umstellung derzeit gut beobachten. Reimers wies auch auf die Parallele zum digitalen Hörfunk hin: Wie sich an der ausbleibenden Nutzung von DAB nach der Einführung des Standards durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten gezeigt habe, sei ein erfolgreicher Umstieg nur gemeinsam mit den privaten Rundfunkveranstaltern möglich. Dies gelte auch für die terrestrische Fernsehverbreitung über DVB-T bzw. DVB-T2. Es müssten sich daher nun alle Beteiligten zusammensetzen.

 

Dass eine Neuordnung des 700 MHz-Bands deutlich anspruchsvoller sei, als dies beim 800 MHz-Band der Fall war, bestätigte auch Henseler-Unger. Hinsichtlich der Kostentragung seien nun Gespräche mit dem Finanzministerium (BMF) zu führen. Dabei sei auch der Anspruch der Länder, an den Erlösen einer Frequenzvergabe beteiligt zu werden, zu berücksichtigen. Henseler-Unger plädierte für die Einrichtung eines Fonds für den Breitbandausbau im ländlichen Raum. Für die PMSE-Technik wollte sie keine konkrete Zusage geben, allerdings sprach sie sich für eine schnellere Regelung als bei der Umstellung im Zuge der Räumung des 800 MHz-Bands aus. Neben der Kostenverteilung seien auch technische Fragen zu klären, etwa, ob, wo und für wie lange eine Simulcast-Phase vorgesehen werden sollte. Parallel sei die Frequenzverordnung zu ändern; dazu müssten sich Bund und Länder einigen. Anschließend müsse die Frequenzvergabe vorbereitet werden.

 

Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in dieser Diskussion sah Lesch zum einen in einer verbraucherfreundlichen Gestaltung des Umstiegs, die auch die Geschäftsmodelle der privaten Veranstalter nicht gefährde. Zum anderen sei die Stellungnahme des Mobilfunks zum Konsultationsentwurf der BNetzA abzuwarten. Man dürfe die Netzbetreiber hier nicht als Gegner betrachten. In hybriden Netzen liege die Zukunft; diese müssten den Versorgungsauftrag des Rundfunks künftig erfüllen. 

Brautmeier betonte den Abstimmungsbedarf zwischen allen Beteiligten. Der in den Diskussionen der letzten Zeit verstärkt wahrzunehmende Ruf nach den Landesmedienanstalten als Moderator zeige die Hilflosigkeit, die andernorts herrsche. So müssten sich Bund und Länder koordinieren; aber auch zwischen den Kultur- und Finanzpolitikern der Länder gebe es noch offene Fragen. Brautmeier wies auf die Unterschiede zur Situation in Österreich hin: Dort habe man direkt DVB-T2 mit 32 Kanälen eingeführt, sodass sich die digitale Terrestrik für RTL von Anfang an gelohnt habe. Auch in Deutschland sei DVB-T2 aber zumindest eine Option. Es sei denkbar, dass RTL dann auch hierzulande wieder in die terrestrische Ausstrahlung einsteige. Fördermaßnahmen zu Gunsten der Digitalisierung seien allerdings angesichts des seinerzeitigen Eingreifens der EU-Kommission gegen entsprechende Beihilfen durch die Medienanstalt Berlin-Brandenburg (mabb) nicht unproblematisch. Henseler-Unger wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass in Deutschland der Breitbandzugang zwar nicht als Universaldienst definiert worden sei. Vor dem Hintergrund des Gebots einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet müsse aber sichergestellt werden, dass es vor allem zwischen Stadt und Land keine Unterschiede beim Versorgungsgrad („digital divide“) gebe. Mit Blick auf den Kostenfaktor verwies sie auf eine TÜV-Studie, die ergeben habe, dass die Terrestrik ohne Breitbandzugänge € 80,- Mrd. an Verbreitungsaufwand verursache, während ein Rückgriff auf LTE Advanced im ländlichen Raum die Kosten um € 15,- Mrd. verringern könnte. Auf die Frage von Ory, wie die Fläche, die bisher durch Rundfunknetze nach dem Prinzip „high tower high power“ versorgt worden sei, durch kleinzellige Mobilfunknetze abgedeckt werden könne, antwortete Henseler-Unger, dies hänge davon ab, ob ausreichende Informationen über die Position „weißer Flecken“ vorlägen. Bei der Vergabe der 700 MHz-Kanäle müsse vorrangig der ländliche Raum zum Zuge kommen.

 

Fernsehen in hybriden Netzen

Die Rolle des Verbreitungskonzepts „high tower high power“ in hybriden Netzen erläuterte Reimers: Zunächst sei zu klären, wofür der zweite Verbreitungskanal genutzt werden solle. Die Qualität der Verbreitung über LTE sei gut. Die i.R.d. IfN-Studie durchgeführte Frequenznutzungsplanung habe erbracht, dass eine lückenlose Abdeckung mit einem Abstand von 500 Metern zwischen den Basisstationen machbar sei. Eine derartige Netzstruktur eigne sich allerdings nicht für eine großflächige Abdeckung, sondern nur zur Schließung von Lücken. Die Versorgung von Tablet-PCs und Smartphones mit Fernsehinhalten kann nach Ansicht von Reimers nur über den Mobilfunk laufen. Dass sich eine Lösung durchsetze, die voraussetzt, dass in das Gerät ein spezieller Rundfunkempfänger integriert ist, sei nicht realistisch. Andererseits sei zu berücksichtigen, dass eine Fernsehverbreitung über Mobilfunknetze eine gewaltige Ressourcenverschwendung darstelle. Um dieses Dilemma zu beheben, könnte die Übertragung von Videoinhalten, die innerhalb einer Funkzelle von vielen Nutzern angesehen werden, durch „Tower Overlay“ realisiert werden. Dazu müsse die Popularität derartiger Inhalte innerhalb der Funkzelle ermittelt werden. Inhalte mit hoher Nachfrage könnten dann automatisiert auf die bestehenden „high tower high power“-Netze ausgelagert werden, wie dies etwa das von Reimers auf der International Broadcasting Convention 2013 in Amsterdam vorgestellte Konzept „Tower Overlay over LTE-A+“ vorsähe.

 

Die Anschlussfrage von Ory, ob es in einem hybriden Netz – erst recht bei einem völligen Verzicht auf die terrestrische Verbreitung – eines „Must-carry“-Regimes bedürfe, bejahte Brautmeier. Probleme sah er dabei zunächst nicht, da es hier nur um die großen Anbieter gehe, die ohnehin bereits der Rundfunkregulierung unterfielen. Würde die Terrestrik allerdings gänzlich eingestellt, so bedürfe es spezieller Schutzregeln, die über das Prinzip der Netzneutralität hinausgingen. Vielmehr müsse ein geschlossenes System geschaffen werden, das Rundfunkinhalte vorrangig übertrage und nicht wie jeden anderen Internetinhalt behandle. Henseler-Unger sah das Prinzip der Netzneutralität als „Must-carry“-Regel, die aber für alle Inhalte gleichermaßen gelte. Im Mobilfunk bestehe hier derzeit noch ein Kapazitätsproblem. Ziel der BNetzA sei ein sich entwickelndes Internet nach dem „Best-effort“-Grundsatz. Wenn dieses leistungsfähig genug sei, bedürfe es einer gesonderten „Must-carry“-Regulierung nicht. Nach Ansicht von Lesch handelt es sich bei dem „Tower Overlay“-Ansatz um einen „managed service“ für den Rundfunk. Zugleich warnte er davor, zu früh auf eine neue Technologie zu setzen. Deutschland befinde sich bei der Terrestrik momentan in einer Sondersituation. Wenn das Problem aber richtig angegangen werde, könnte die gefundene Lösung auch anderen Ländern, die später vor derselben Frage stehen, als Modell dienen. Brautmeier wies darauf hin, dass ProSiebenSat.1 derzeit weiterhin auf die Terrestrik setze. Er rief dazu auf, die Zeit bis 2016 für Experimente zu nutzen. Danach werde man sehen, ob die privaten Rundfunkveranstalter die Terrestrik noch unterstützten, und auch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) könne die Freigabe weiterer Finanzmittel für diesen Verbreitungsweg besser beurteilen.

 

Hoher Abstimmungsbedarf bei hohem Zeitdruck

In der Schlussrunde betonte Lesch, man denke über hybride Netze nach. Die „high tower high power“-Infrastruktur bleibe in jedem Fall wichtig, da diese bereits vorhanden und ohne Mittler nutzbar sei. Den Umstieg auf DVB-T2 müsse man dazu nutzen, den privaten Rundfunkveranstaltern neue Geschäftsmodelle zu ermöglichen und die Terrestrik insgesamt – einschließlich der zugehörigen Endgeräte – zu erhalten. Aus Sicht Brautmeiers werden die Landesmedienanstalten auch weiterhin als Mittler gebraucht. Man habe taugliche Verfahren für eine Kooperation mit BNetzA und Kartellbehörden gefunden. Gleichzeitig brächten die Medienanstalten Aspekte der Vielfaltssicherung in die Debatte ein. Es komme jetzt darauf an, möglichst schnell Gespräche zwischen allen Beteiligten zu führen, um zu klären, wie sich die Aufgaben verteilten. Wenn man sich dabei auf ein Konzept verständige, könne auch die Politik dafür gewonnen werden. Henseler-Unger hob hervor, sowohl bei der terrestrischen Fernsehübertragung wie auch bei der Entwicklung der Breitbandzugänge handele es sich um Bürgerinteressen. Was die Bundesebene angehe, warte man zunächst auf einen Koalitionsvertrag. Sie betonte, die BNetzA stelle DVB-T bzw. DVB-T2 nicht in Frage und werde diesbezüglich jede Entscheidung akzeptieren. Die Staatskanzleien der Länder hätten den Auftrag hinsichtlich LTE und dessen Kosten gegeben. Das BMWi sei aufgefordert, sich mit dem BMF über die Finanzierung zu verständigen, das Bundeskanzleramt sollte auf die Staatskanzleien zugehen. Die Vergabe der Frequenzen an den Mobilfunk ist aus Sicht Henseler-Ungers zeitnah möglich. Denkbar sei es, dies 2015 anzugehen, eine Nutzung aber erst ab 2018 zu gestatten. Diese Entkopplung von Vergabe und Nutzung sei auch international übliche Praxis. Reimers wies abschließend erneut auf die Funktion der Nachrichtentechnik als „Brückenbauer“ zwischen Terrestrik und Mobilfunk hin.

 

Sebastian Schweda ist Rechtsanwalt und Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäisches Medienrecht (EMR) in Saarbrücken/Brüssel.