Von Prof. Dr. Frank Meyer, LL.M. (Yale), Universität Heidelberg
Vermögensabschöpfung hat wieder Konjunktur. Nach den vollmundigen Ankündigungen des Koalitionsvertrags haben sich auch das Land Berlin und zivilgesellschaftliche Akteure weitreichenden Reformen des Einziehungsrechts verschrieben. Dabei geht es weniger um intrasystematische Nachjustierungen der seit 2017 geltenden Vorschriften, für die eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Optimierung des Rechts der Vermögensabschöpfung auf 567 detailgespickten Seiten wirbt, sondern um innovative Erweiterungen, die man vor einer Dekade noch nicht wagen oder erwägen wollte. Die rechtspolitischen Zeichen stehen auf Veränderung.
Ganz oben auf der Prioritätenliste steht die Beweislastumkehr für bestimmte Kriminalitätsbereiche und Vermögen unbekannter Herkunft. Auch das proaktive Ermitteln von Vermögenswerten kriminellen Ursprungs wird nach dem Scheitern entsprechender Vorhaben in der letzten Legislaturperiode in verschiedenen Intensitätsstufen weiterverfolgt. Schubkraft verleiht diesen Plänen die berechtigte Sorge der politischen Mitte, dass das Vertrauen in Rechtsstaat und Demokratie weiter schwindet, wenn permanenten, bisweilen coram publico zelebrierten Herausforderungen seines Gewaltmonopols nicht entschlossen entgegengewirkt wird. Der Rechtsstaat muss seine Resilienz beweisen, will er seine gesellschaftsvertragliche und verfassungsrechtliche Legitimität nicht verspielen. Dass dabei gerade dem hochtechnischen, verwinkelten Einziehungsrecht eine zentrale Funktion zugeschrieben wird, liegt im europäischen Trend. Allerdings weist dieser weit über die wenig ambitionierten Vorgaben der neuen EU-Einziehungsrichtlinie zur Erleichterung des Vorgehens bei schweren, profitorientierten Straftaten hinaus. Auf Unionsebene mutiert die Vermögensabschöpfung zu einem (nicht mehr straftatakzessorischen) neuen Paradigma zur effektiven Durchsetzung von Unionsrecht, das gerade auch im sicherheitsrechtlichen Bereich (Stichwort: restrictive measures) wirken soll. Diesen Hintergrund gilt es bei Reformbemühungen ebenso zu beachten wie die verfassungsrechtlichen Implikationen der angedachten Innovationen. Moralisierende Begründungen anstelle oder in Verstärkung eines schon bislang nicht unproblematischen, utilitaristischen Ansatzes bergen ein nicht unbeträchtliches Risiko, im Überschwang selbstvergewisserungsgetriebener Durchsetzungsoptimierung verfassungsrechtliche Sicherungen aus den Angeln zu heben.
Es bedarf im freiheitlichen Rechtsstaat überzeugender Gründe dafür, dass sich natürliche und juristische Personen in Bezug auf ihr Vermögen gegenüber dem Staat erklären müssen sollen. Auch wenn Einziehungsvorschriften eigentumsrechtlich als Inhalts- und Schrankenbestimmungen gewertet werden, müssen sie die Bestandsgarantie des Art. 14 GG achten. Eigentümer sind im Vertrauen auf den ungestörten Fortbestand und Genuss ihrer Güter geschützt. Dieser Achtungsanspruch überlappt sich mit dem Schutz der Privatsphäre und der Achtung des Rechts, in seinen privaten Angelegenheiten vom Staat unbehelligt zu bleiben. Der Staat muss mithin hieb- und stichfeste Gründe dafür liefern, warum er zum einen überhaupt Ermittlungen gegen einzelne Vermögensinhaber und Vermögensrechte anstellt und er diesen zum anderen Pflichten auferlegt, sich zum Ursprung jener zu erklären. Schließlich bliebe fein säuberlich zu begründen, wann unzureichende Erklärungen zum Vermögenserwerb dessen Einziehung rechtfertigen können. Eine verfassungsrechtliche tragfähige Regelung müsste diese drei Schwellen überzeugend definieren. Hierfür steht dem Gesetzgeber reichhaltiges Anschauungsmaterial im Fallrecht des EGMR zur Seite, welche Schwellen der Gerichtshof bis dato akzeptiert. Ein solcher Rundumblick würde allerdings auch zur Einsicht führen, dass der EGMR den Nachweis eines eklatanten Missverhältnisses zwischen Vermögen und Einkünften, anders als sich das die Große Koalition vorstellt, nicht für eine Beweislastumkehr genügen lässt. Der Staat muss mehr liefern, wenn auch nur some particulars. Dieser kleine Wermutstropfen ließe sich aber verdauen und würde dadurch aufgewogen, dass der EGMR zumindest im Ansatz aufzeigt, wo die Grenze zu einem unzulässigen excessive burden für den Einziehungsbetroffenen zu ziehen ist. Auch auf der Suche nach einem differenzierten Katalog von Regelungsbestandsteilen und notwendigen Verfahrensrechten würde man in Straßburg fündig.
Keine Antwort liefern Grundgesetz und EMRK hingegen auf die kontrovers diskutierte Frage, ob über beweisrechtliche Erweiterungen auch neue Institutionen und Verfahren geschaffen werden sollen, um illegales Vermögen aufzuspüren und organisierte kriminelle Strukturen lahmzulegen. Schon 2022 wurde ein zivilverfahrensrechtliches Vermögenseinziehungsgesetz aus der Wissenschaft vorgeschlagen (Wegner/Ladwig/Zimmermann/El-Ghazi, Vorschlag zur Einführung eines Gesetzes über das Aufspüren verdächtiger Vermögensgegenstände und über die selbständige Vermögenseinziehung, KriPoZ 2022, 478). BMF und die damalige CDU/CSU-Opposition warteten 2024 mit eigenen Vorschlägen auf, die ein zentrales verwaltungsrechtliches (Finanzermittlungs)verfahren mit der strafrechtlichen Einziehung gem. § 78a StGB koppelten resp. gebündelte, aber dezentrale Ermittlungen durch Verwaltungsbehörden vorsahen, die in einem Einziehungsverfahren vor einem Verwaltungsgericht münden können sollten. Egal für welchen Weg man sich entscheiden wollte, käme man an einer klaren Definition der Eingriffsschwellen nicht herum. Die Einstiegsschwelle ist hier sogar noch neuralgischer, weil Finanzermittlungen ein natürliches Äquivalent zum Tatverdacht und zur polizeilichen Gefahr fehlt. Es wird intensiver Reflexion bedürfen, wann und mit welcher Intensität staatliche Stellen sich ermittelnd mit mutmaßlich verdächtigem Vermögen befassen dürfen; insb. ob geldwäscherechtliche Risikoindikatoren sich sachlich und strukturell dazu eignen. Der EGMR räumt den Konventionsstaaten beträchtliche Gestaltungsfreiheit zur Realisierung legitimer kriminalpolitischer Ziele ein. Er versperrt den Weg zu einem administrativen Vermögensermittlungs- und -einziehungsverfahren nicht. Hierfür stritte auch ein verfassungsrechtliches Abstandsgebot. Hybride Verfahrensstrukturen oder wesensfremde Transplantate in das Strafverfahren strapazieren die Legitimationsbasis des Einziehungsrechts (sowie der jeweiligen Eingriffsbefugnisse) und lassen befürchten, dass Verfahrensrechte und schützende Verfahrensstrukturen abgestreift oder geschleift werden bzw. Schutzlücken aufgehen. Andererseits muss klar sein, dass Neuschöpfungen im Einziehungsrecht unter den aktuellen gesellschaftlichen Vorzeichen Gefahr laufen, dem Effektivitäts- und Präventionsfetisch zu huldigen und darüber die Entwicklung anwendungsklarer, zielgenauer Eingriffsgrundlagen und eingriffsadäquater Verfahrensrechte zu kurz kommt. Hier drohen Grundrechtsgefahren, die ernst zu nehmen sind. Auch das mit einem solchen Ansatz einhergehende Nebeneinander von Straf- und Verwaltungsverfahren schafft in seiner ganzen Dynamik und Komplexität diffizilen Abstimmungsbedarf. Bei dessen Ausgestaltung sollte aber keinesfalls für eine gleichzeitige Streichung von § 76a Abs. 4 StGB geworben werden. Auch wenn nur wenig verlässliches statistisches Datenmaterial zugänglich ist, versichern Praktiker sehr glaubwürdig, dass sie diese Norm brauchen. Sie ist der Schlussstein des strafrechtlichen Einziehungsrechts und sollte eher entlang der Vorschläge der Bund-Länder-Arbeitsgruppe von einigen der im Verfolgungsalltag erkannten Defizite befreit werden. Ein eigenständiges Finanzermittlungsverfahren erscheint demgegenüber sachgerecht, weil es erstmals gezielte Ermittlungen gegen opake kriminelle Finanzstrukturen und deren Hintermänner eröffnen könnte, wie sie selbst ein äußerst weit verstandener § 76a IV StGB aus guten Gründen nicht zuließe. Allerdings wären Ermittlungen auch in einem solchen Modell nicht davor gefeit, in den verschachtelten Organisationsstrukturen von Scheinfirmen und Strohmännern in kooperationsaversen Jurisdiktionen zu versanden. Andererseits ließen sich auch nichtstrafrechtsbezogene Zwecke integrieren, für die sich der Bedarf effektiver Finanzermittlungen in ähnlicher Stärke zeigt, namentlich Verhinderung der Umgehung von Sanktionssystemen, Erwerb, Beteiligungen und Dienstleistungen bei kritischer Infrastruktur sowie die verdeckte Förderung verfassungsfeindlicher Ziele. Dienen die letztgenannten Punkte dem Republikschutz, wird mit dem erstgenannten der Bogen zur unionsrechtlichen Entwicklung geschlagen.
Der Gesetzgeber ist gut beraten, angesichts der verfassungsrechtlichen und menschenrechtlichen Anforderungen an Beweislastverschiebungen und innovative Ermittlungssysteme äußerst bedacht vorzugehen und populistische Schnellschüsse zu vermeiden. Die Zeit ist reif für den nächsten Schritt nach der insgesamt erfolgreichen Reform von 2017. Der damalige Reformprozess hat aber auch beispielhaft gezeigt, dass es Geduld, handwerkliche Sorgfalt und konstruktiv-unprätentiöses Zusammenwirken von Fachministerien, Justiz, Wissenschaft und Zivilgesellschaft braucht. Scheitern einmal aufgenommene Vorhaben an verfassungsrechtlicher Grobschlächtigkeit, politischen Zwistigkeiten oder labyrinthischen ministeriellen Abstimmungsprozessen, dürften die Bemühungen um eine innovative Weiterentwicklung der Vermögensabschöpfung um Jahrzehnte zurückgeworfen werden. Schlimmer noch: Die Bürger bekämen die Unfähigkeit der politisch und legislativ Verantwortlichen, dem Rechtsstaat die nötigen verfassungskonformen Instrumente zur effektiven Aufgabenerfüllung zu verschaffen, ein weiteres Mal desillusionierend vor Augen geführt.