Harmonisierung der Anforderungen für AIFM
Der Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verwalter alternativer Investmentfonds und zur Änderung der Richtlinien 2004/39/EG und 2009/.../EG ist laut Begründung zum Richtlinienentwurf Teil eines Kommissionsprogramms, das darauf abzielt, alle Akteure und Tätigkeiten, die erheblichen Risiken unterliegen, einer angemessenen Regulierung und Aufsicht zu unterwerfen. Die vorgeschlagene Richtlinie soll für die mit Verwaltung und Administration alternativer Investmentfonds betrauten natürlichen oder juristischen Personen (AIFM) harmonisierte Anforderungen festlegen.
Alternative Investmentfonds umfassen alle Fonds, die nicht unter die OGAW-Richtlinie fallen. Sie setzen unterschiedliche Anlagetechniken ein, investieren in verschiedene Anlagemärkte, haben unterschiedliche Zielgruppen und verwalten zurzeit ein Vermögen von etwa 2 Bio. EUR. Dazu zählen Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften, Immobilienfonds, Rohstofffonds, Infrastrukturfonds und andere Arten institutioneller Fonds.
Grundsätzlicher Ansatz
Der Richtlinienvorschlag ziele in erster Linie auf die für den AIFM-Sektor charakteristischen Tätigkeiten ab, die ihrer Besonderheit wegen gezielte Vorschriften erfordern. Einige der Bedenken, die immer wieder im Zusammenhang mit AIFM geäußert werden, würden aber Praktiken (wie Leerverkäufe, Aktienleihe oder andere Instrumente, die zum Aufbau einer Unternehmensbeteiligung eingesetzt werden können) betreffen, die nicht auf diese Kategorie von Finanzmarktteilnehmer beschränkt sind. Um sie wirkungsvoll auszuräumen, müssten umfassende Maßnahmen getroffen werden, die für alle Marktteilnehmer, die die genannten Praktiken anwenden, gelten. Einige von ihnen würden bei der Überprüfung der einschlägigen EU-Richtlinien im Mittelpunkt stehen, wobei Umfang und Inhalt etwaiger Korrekturmaßnahmen bestimmt werden sollen.
Im vorliegenden Vorschlag gehe es deshalb nur um die Aspekte, die spezielle Bestimmungen für AIFM und deren Geschäfte erfordern. Ziel der vorgeschlagenen Richtlinie sei es,
- einen sicheren und harmonisierten EU-Rahmen für die Beobachtung und Überwachung der Risiken zu schaffen, die AIFM für ihre Anleger, Gegenparteien, andere Finanzmarktteilnehmer und für die Stabilität des Finanzsystems darstellen, und
- AIFM unter strengen Auflagen die binnenmarktweite Erbringung von Dienstleistungen und Vermarktung ihrer Fonds zu gestatten.
Grundsätze der Bestimmungen der vorgeschlagenen Richtlinie
Einführung einer Zulassungspflicht für die Verwalter aller Nicht-OGAW-Fonds
Auch wenn es in den aktuellen Debatten in erster Linie um Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften geht, würde es die Europäische Kommission für ineffektiv und kurzsichtig halten, Legislativinitiativen auf diese beiden Kategorien zu beschränken: ineffektiv, weil jede Beschränkung dieser Art bestimmte Akteure außer Acht lassen und Schlupflöcher bieten könnte, und kurzsichtig, weil viele der damit verbundenen Risiken auch bei anderen alternativen Investmentfonds auftreten. Die auf lange Sicht sinnvollste legislative Lösung dürfte deshalb laut Gesetzesbegründung darin bestehen, alle AIFM zu erfassen, bei deren Geschäften die genannten Risiken auftreten. Danach wäre jede natürliche oder juristische Person, die für Verwaltung und Administration eines nicht unter die OGAW-Richtlinie fallenden Fonds in der Europäischen Union zuständig ist, der Richtlinie entsprechend zuzulassen und zu beaufsichtigen.
Breiter Anwendungsbereich bedeutet nicht gleiche Vorschriften für alle
Für die Zulassung und die Organisation soll es eine Reihe gemeinsamer, für alle AIFM geltender Basisbestimmungen geben. Diese sollen an die einzelnen Anlageklassen angepasst werden, so dass keine Anforderungen festgelegt werden, die für die jeweiligen Anlagestrategien irrelevant oder unangemessen sind. Neben diesen gemeinsamen Bestimmungen sieht der Vorschlag eine Reihe spezieller, maßgeschneiderter Bestimmungen vor, die nur für AIFM gelten, die bei der Verwaltung ihrer Fonds bestimmte Techniken oder Strategien (wie systematisch hoher Fremdkapitalanteil oder Erwerb beherrschender Unternehmensbeteiligungen) einsetzen, und die in Bezug auf diese Techniken ein ausreichendes Maß an Transparenz gewährleisten.
De-minimis-Freistellung für die Verwalter kleiner Anlagebestände
Der Richtlinienvorschlag sieht zwei De-minimis-Freistellungen für kleine Verwalter vor. So sollen von der vorgeschlagenen Richtlinie alle AIFM freigestellt werden, die alternative Investmentfonds mit einem Vermögen von insgesamt unter 100 Mio. EUR verwalten, denn die Verwaltung dieser Fonds dürfte weder für die Finanzmarktstabilität noch die Markteffizienz mit nennenswerten Risiken verbunden sein. Bei einer Ausweitung des Geltungsbereichs auf kleine Verwalter stünden Kosten und Verwaltungsaufwand daher in keinem Verhältnis zum Nutzen. Verwalten AIFM jedoch ausschließlich AIF, die nicht hebelfinanziert sind und deren Anleger in den ersten fünf Jahren nach Konstituierung keine Kündigungsrechte ausüben können, gelte eine De-minimis-Schwelle 500 Mio. EUR. Diese erheblich höhere De-minimis-Schwelle sei gerechtfertigt, weil die Verwalter von nicht hebelfinanzierten Fonds kaum Systemrisiken verursachen dürften. Freigestellte AIFM könnten im Gegenzug aber auch keine Rechte aus der Richtlinie ableiten, es sei denn, sie würden sich dafür entscheiden, eine Zulassung im Rahmen der Richtlinie zu beantragen. Damit sollten die Aufsichtsbehörden ihre Aufmerksamkeit voll und ganz auf die Bereiche richten können, in denen die Risiken konzentriert sind. Bei einer Schwelle von 100 Mio. EUR würden etwa 30 % aller Hedgefonds-Verwalter, die fast 90 % des Vermögens aller Hedgefonds mit Sitz in der EU verwalten, von der Richtlinie erfasst. Bei den anderen nicht unter die OGAW-Richtlinie fallenden Fonds wären fast die Hälfte der Verwalter und fast alle der in diese Fonds investierten Mittel abgedeckt.
Schwerpunkt auf den Stellen, die in der Wertschöpfungskette Entscheidungen fällen und Risiken eingehen
Die Risiken für Marktstabilität, Markteffizienz und Anleger resultierten hauptsächlich aus dem Verhalten und der Organisation von AIFM und anderen, für die Führungsstruktur des Fonds und die Wertschöpfungskette zentralen Akteuren (gegebenenfalls die Depotbank und die Bewertungsstelle). Diesen Risiken könne am wirksamsten dadurch begegnet werden, dass der Schwerpunkt auf die Stellen gelegt wird, die für die mit der Verwaltung eines AIF verbundenen Risiken eine entscheidende Rolle spielen.
Vertreibung der Fonds nur an professionelle Anleger
Eine Zulassung als AIFM soll den Verwalter ausschließlich zum Vertrieb an professionelle Anleger (im Sinne der MiFID) berechtigen. Viele AIF seien mit einem relativ hohen Risiko behaftet und/oder hätten andere Eigenschaften, die sie für Kleinanleger ungeeignet machten. So könnten sie die Anleger insbesondere länger an die Anlage binden als es für die Gelder von Privatanlegern akzeptabel wäre. Die Anlagestrategien seien in der Regel komplex und häufig mit Investitionen in illiquide und schwerer bewertbare Anlagen verbunden. Der Vertrieb derartiger AIF soll deshalb auf Anleger beschränkt werden, die sich der damit verbundenen Risiken bewusst und zu deren Übernahme bereit sind.
Diese Beschränkung auf professionelle Anleger entspricht dem derzeitigen Stand in vielen Mitgliedstaaten. Dennoch stehen einige der unter diesen Richtlinienvorschlag fallenden AIF wie Dach-Hedgefonds und offene Immobilienfonds in einigen Mitgliedstaaten auch Kleinanlegern offen, wenn auch nur unter strengen gesetzlichen Kontrollen. Auf nationaler Ebene sollen die Mitgliedstaaten den Vertrieb an Kleinanleger gestatten und zu diesem Zweck zusätzliche gesetzliche Schutzmaßnahmen treffen können.
Recht auf grenzübergreifenden Vertrieb
Würde ein AIFM die Anforderungen der vorgeschlagenen Richtlinie erfüllen, würde dies für den Vertrieb alternativer Investmentfonds an professionelle Anleger in anderen Mitgliedstaaten ausreichen. Für den grenzübergreifenden Vertrieb müsste er lediglich die erforderlichen Informationen bei der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaates einreichen.
Verwaltung alternative Investmentfonds mit Sitz in Drittländern
Viele Verwalter mit Sitz in der EU verwalten derzeit Fonds mit Sitz in Drittländern und vertreiben diese in Europa. Durch die Richtlinie sollen neue Bedingungen festgelegt werden, um die zusätzlichen Risiken, die damit für europäische Märkte und Anleger verbunden sein könnten, einzudämmen. Durch die Richtlinie soll auch sichergestellt werden, dass die nationalen Steuerbehörden von den Steuerbehörden der betreffenden Drittländer alle Informationen verlangen können, die sie zur Besteuerung inländischer professioneller Anleger, die in Offshore-Fonds investieren, benötigen. Verwaltung und Administration alternativer Investmentfonds sollen AIFM mit Sitz und Zulassung in der EU vorbehalten sein, wobei ein AIFM die Möglichkeit haben soll, administrative Aufgaben (nicht aber die Verwaltung) unter bestimmten Bedingungen auf extraterritoriale Gesellschaften zu übertragen. Insbesondere Verwahrstellen, die zur Verwahrung von Bargeld und Vermögenswerten bestellt wurden, müssten Kreditinstitute mit Sitz in der EU sein und dürften bestimmte Aufgaben nur unter strengen Auflagen weiterdelegieren. In Drittländern bestellte Bewertungsstellen müssten gleichwertigen Aufsichtsstandards unterliegen. Wenn diese strengen Auflagen erfüllt sind, sollen AIFM mit Sitz in der EU dem Vorschlag zufolge AIF mit Sitz in Drittländern nach weiteren drei Jahren an professionelle Anleger in ganz Europa vertreiben dürfen. In der Zwischenzeit könnten die Mitgliedstaaten den AIFM (weiterhin) gestatten, AIF mit Sitz in Drittländern in ihrem Gebiet gemäß dem jeweiligen nationalen Recht an professionelle Anleger zu vertreiben.