Der digitale Binnenmarkt -- eine Bestandsaufnahme

MMR 2017, 141    Vor knapp zwei Jahren hat die EU-Kommission ihre Strategie für einen digitalen Binnenmarkt vorgestellt, die die EU zu einem "Vorreiter der Digitalwirtschaft" machen und "europäischen Unternehmen zur Expansion auf den Weltmärkten verhelfen" soll (COM(2015) 192 final). Kernpunkte der Strategie sind

  • ein besserer Online-Zugang für Verbraucher und Unternehmen zu Waren und Dienstleistungen,
  • richtige Bedingungen für florierende digitale Netze und Dienste sowie
  • die bestmögliche Ausschöpfung des Wachstumspotenzials der europäischen digitalen Wirtschaft.

Seitdem hat die Kommission diverse Gesetzgebungsvorschläge vorgelegt; eine Auswahl wird im folgenden Überblick dargestellt.

 

1. Zugang zu Waren und Dienstleistungen

Hier steht die Reform des europäischen Urheberrechts im Zentrum, die vor allem grenzüberschreitende Nutzungsformen ermöglichen und das Urheberrecht weiter an die Digitalisierungsprozesse anpassen soll. Dazu wurde im Dezember 2015 der Entwurf einer Verordnung zur Gewährleistung der grenzüberschreitenden Portabilität von Online-Inhaltediensten veröffentlicht (COM(2015) 627 final; vgl. Roos, MMR 2017, 147 -- in diesem Heft). Kunden, die sich vorübergehend im Ausland aufhalten, sollen dort Inhalte von Online-Diensten abrufen können, für die sie in ihrem Heimatland ein Nutzungsrecht erworben haben. Der Vorschlag der Kommission stieß auf Kritik der Rechteinhaber, deren Geschäftsmodelle auf eine Nutzung im Wege von Gebietslizenzen ausgelegt sind; vor allem die Anbieter von Premiuminhalten z.B. aus dem Sportbereich fürchteten negative Auswirkungen. Im Fokus stand die Frage, wie der Zeitraum des vorübergehenden Aufenthalts im Ausland definiert und überprüft werden kann. Im Februar 2017 konnte im Trilog Einigkeit zwischen den europäischen Institutionen erzielt werden: Online-Inhalte dürfen künftig "zeitweilig" mitgenommen werden, außerdem erhalten Anbieter Kontrollrechte, um den Aufenthalt und das Heimatland des Nutzers zu überprüfen (Heise Online v. 8.2.2017). Rat und Parlament müssen diese Einigung noch förmlich billigen; die Abstimmung im Parlament ist für April 2017 vorgesehen. Im September 2016 stellte EU-Kommissar Oettinger den Entwurf für eine Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt vor (COM(2016) 593 final). Vor allem das darin enthaltene Leistungsschutzrecht für Presseverleger im Internet wirft zahlreiche Fragen darüber auf, was künftig im Hinblick auf Verlinkungen zu Presseerzeugnissen noch möglich sein wird (Gerecke/Ludolph, MMR 2016, 785, 786; Steinbrecher, MMR 2017, 1; Flechsig, MMR 2016, 797). Der Richtlinienentwurf wird aktuell im Rechtsausschuss des EU-Parlaments diskutiert; die Annahme des Berichts ist für Juni 2017 vorgesehen. Die Abstimmung im Plenum soll im zweiten Halbjahr folgen. Im Rat wurde am 22.11.2016 ein Fortschrittsbericht vorgestellt; die Trilog-Verhandlungen sollen im März 2017 beginnen.

Ein weiterer Teil des urheberrechtlichen Reformpakets ist der Entwurf einer Verordnung über den grenzüberschreitenden Zugriff auf Fernseh- und Hörfunkprogramme (COM(2016) 594 final), die Fragen der Online-Sendung von Fernsehinhalten regeln soll. Die u.a. vorgesehene Vereinfachung im Hinblick auf die Rechteklärung soll allerdings nur für die Weitersendung in geschlossenen Netzen wie z.B. IPTV gelten, nicht jedoch im offenen Internet. Die digitale Wirtschaft, die öffentlich-rechtlichen Sender und zahlreiche Verwertungsgesellschaften kritisieren diese Einschränkung in einer gemeinsamen Erklärung vom Februar 2017, da sie den veränderten Nutzungsbedingungen von TV-Angeboten nicht hinreichend Rechnung trage. Die Diskussion des Vorschlags steht noch am Anfang; eine erste Aussprache im Rechtsausschuss des EU-Parlaments fand am 9.2.2017 statt.

 

2. Bedingungen für digitale Netze und Dienste

Als roter Faden zieht sich durch diesen Themenkomplex die Frage, wie der europäische Gesetzgeber auf die wachsende Bedeutung onlinebasierter Anbieter, sog. OTTs, reagieren soll. Ob im Medienbereich, bei TK-Diensten oder in Haftungsfragen -- die Frage nach einer sinnvollen und durchsetzbaren Regulierung von OTTs (vgl. Grünwald/Nüßing, MMR 2016, 91) steht weit oben auf der legislativen Agenda. Entsprechend hat sich die Kommission zunächst in einer Konsultation mit der Rolle von Online-Plattformen im Allgemeinen befasst. Auf Basis der Ergebnisse legte sie im Mai 2016 in einer Mitteilung dar, wie sich gleiche Ausgangsbedingungen für vergleichbare digitale Dienste gewährleisten lassen (COM(2016) 288 final).

Besondere Bedeutung hat dabei die Reform der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, da die Konvergenz zwischen Internet und Rundfunk bereits weit fortgeschritten ist und onlinebasierte Anbieter wie z.B. Netflix oder Amazon im Markt aktiv und erfolgreich sind. Die Kommission hat im Mai 2016 einen Vorschlag vorgelegt, der die Richtlinie an neue Formen des Konsums von Inhalten anpassen soll (COM(2016) 0287 final). Eckpunkte sind die Sicherung des Herkunftslandprinzips, die Lockerung von Werbebeschränkungen für TV-Sender, die Förderung europäischer Werke sowie Regeln für den Jugendschutz und den Schutz vor Hassreden. Intensiv diskutiert wird die Frage, ob OTTs in größerem Umfang der Medienregulierung unterworfen werden sollen; aber auch hinsichtlich der Deregulierung bei der Werbung besteht noch Dissens zwischen den verschiedenen Akteuren (Langheinrich, www.medienpolitik.net/2016/07/die-trennung-von-werbung-und-programm-muss-weiter-gelten). Der federführende Kulturausschuss des EU-Parlaments soll im März 2017 abstimmen; im Rat steht im Mai 2017 die Entscheidung über den generellen Ansatz an.

Ein weiterer wesentlicher Baustein dieses Themenbereichs ist die grundlegende Überarbeitung des Regulierungsrahmens für elektronische Kommunikationsdienste. Die Vorgaben für TK-Anbieter, die heute noch in verschiedenen Richtlinien enthalten sind, sollen in einem europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EECC) zusammengefasst und an die Veränderungen des Marktes angepasst werden (COM(2016) 590 final). Dazu gehören die Weiterentwicklung der Marktregulierung, die Harmonisierung des Verbraucherschutzes, die Behandlung von onlinebasierten Anbietern, die zukünftige Frequenzregulierung sowie die Kompetenzverteilung zwischen den nationalen Regulierungsbehörden und BEREC. Parallel dazu hat die Kommission ihre neue Breitbandstrategie vorgestellt, die eine verbesserte Konnektivität in Festnetz und Mobilfunk sowie die Errichtung von Gigabit-Netzen zum Ziel hat (COM(2016)587). Zielrichtung und wesentliche Eckpunkte dieser Vorschläge entwickeln den aktuellen Rechtsrahmen konsequent weiter, zu den Detailfragen und konkreten Auswirkungen wird es jedoch noch intensive Diskussionen geben müssen (Scherer, MMR 2016, 713; Scherer/Heinickel, MMR 2017, 71). Die künftige Regulierung des TK-Markts, die Schaffung investitionsfreundlicher Rahmenbedingungen für den Ausbau von Gigabit-Netzen sowie die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für infrastrukturbasierte Anbieter und OTTs sind nur einige der kritischen Parameter für den künftigen Wettbewerb im europäischen Breitbandmarkt.

Die beteiligten Ausschüsse des EU-Parlaments haben erste Anhörungen zum EECC-Entwurf durchgeführt; die Abstimmung im federführenden Industrieausschuss soll im Juni 2017 stattfinden. Der Rat hat im Dezember 2016 einen ersten Sachstandsbericht diskutiert. Derzeit finden die Beratungen in der Ratsarbeitsgruppe statt, deren Ergebnisse im Juni dem Rat vorgelegt werden. Die Mitgliedstaaten wollen das Gesetzgebungsverfahren 2017 abschließen; ob das gelingen wird, ist angesichts der vielen Detailfragen offen.

 

3. Wachstumspotenzial der europäischen digitalen Wirtschaft

Fragen von Datennutzung, Datenwirtschaft und Datenschutz stehen im Zentrum der Bemühungen, das Wachstumspotenzial der europäischen Wirtschaft zu realisieren. In einer Mitteilung über den Aufbau einer europäischen Datenwirtschaft v. 10.1.2017 stellt die Kommission heraus, wie wichtig der freie Datenfluss für Wirtschaftswachstum, die Schaffung neuer Arbeitsplätze und gesellschaftlichen Fortschritt ist (COM(2017) 9 final). Um dafür den richtigen Rahmen zu schaffen, folgt im nächsten Schritt eine ausführliche Konsultation, bevor regulatorischer Handlungsbedarf identifiziert wird.

Parallel dazu hat die Kommission angekündigt, die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation 2002/58/EG durch eine Verordnung über Datenschutz und elektronische Kommunikation (sog. ePrivacy-VO) zu ersetzen, die die DS-GVO ergänzen soll. Der Verordnungsentwurf adressiert u.a. das Zustimmungserfordernis für die automatische Datenverarbeitung, das Recht auf Vergessen, Fragen der Datenportabilität sowie Zertifizierungen und Verhaltensleitlinien (COM(2017) 10 final). Aus Sicht der Praxis wird ein weiterer wichtiger Punkt in der Diskussion die Abgrenzung zur DS-GVO und zum EECC sein.

Die Reform des gesamten Regulierungsrahmens für die digitale Wirtschaft ist ein Großprojekt, das von Umfang und Bedeutung her kaum zu überschätzen ist. Die Anpassung der relevanten Richtlinien hat erhebliche Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Digitalwirtschaft. Die Kommission hat das Zusammenwachsen der Märkte und Technologien erkannt und will mit der Umsetzung des digitalen Binnenmarkts darauf angemessene Antworten finden. Nachdem nun die wesentlichen Gesetzesvorschläge auf dem Tisch liegen, ist zu hoffen, dass sich die Mitgliedstaaten und das EU-Parlament konstruktiv an der Debatte beteiligen und Sonderwege auf Grund nationaler Eigeninteressen die Ausnahme bleiben.

Berlin, im März 2017

 

Dr. Andrea Huber

ist Geschäftsführerin des ANGA Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber e.V. in Berlin und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats der MMR.