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Pro und Contra

Mietendeckel verfassungsgemäß?

Der Berliner Senat hat Ende Oktober einen Mietendeckel für die Hauptstadt beschlossen. Ob Berlin damit gegen das Grundgesetz verstößt, ist unter Verfassungsrechtlern umstritten.

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Prof. Dr. Franz Mayer, LL.M. (Yale),
Uni­versität Bielefeld

Die Mieten- und Wohnraumfrage ist die soziale Frage unserer Zeit. Es geht dabei nicht um Privatangelegenheiten, sondern um öffentliche Verantwortung zur Daseinsvorsorge. Kaum eine andere Materie fordert die Einlösung des Verfassungsversprechens „Eigentum verpflichtet“ (Art. 14 Abs. 2 GG) so nachdrücklich ein. Wenn auf Landesebene ein Recht auf angemessenen Wohnraum verbürgt wird (Art. 28 Abs. 1 Verfassung für Berlin), so ist dieses weitere Verfassungsversprechen auf einfachrechtliche Konkretisierungen im Land zwingend angewiesen.

Die Länderzuständigkeit als Regelfall bedarf keiner Begründung durch Kompetenzzuweisung. Die Frage ist allein, ob sich aus dem Grundgesetz wegen einer Zuständigkeit des Bundes eine Kompetenzsperre für die Länder ergibt. Eine Sperre ergibt sich hier weder aus einer ausschließlichen Bundeszuständigkeit noch unter dem Aspekt der konkurrierenden Gesetzgebung. Die Bundeszuständigkeit für das „Wohnungswesen“ existiert seit 2006 nicht mehr. Es gibt auch keine Sperre aus einer Bundeszuständigkeit für das „Recht der Wirtschaft“ oder das „bürgerliche Recht“. Weil Mietrecht zum Kern des Schuldrechts im BGB gehört, wird nicht selten gemutmaßt, dass für die Länder schon aus diesem Grund Regelungen betreffend die Wohnraummiete nicht möglich seien. Dabei sind auch private Rechtsverhältnisse selbstverständlich öffentlich-rechtlicher Regulierung zugänglich. Mietpreisrecht wurde in Deutschland seit 1914 öffentlich-rechtlich flankiert: Öffentliches Mietrecht als Mietsteuerungsrecht oder Mietverwaltungsrecht.

Unter welchen Voraussetzungen das Öffentliche Recht in private Gestaltungsfreiheit eingreifen kann, ist letztlich eine Frage der Verhältnismäßigkeit (Zweck-Mittel-Relation). Je mehr eine Regelung sich auf das typische zweipolige Mieter-Vermieter-Vertragsverhältnis bezieht, desto eindeutiger dürfte diese unter den Kompetenztitel für das bürgerliche Recht fallen. Je mehr eine Regelung Zwecke verfolgt, die über die Rechtsbeziehungen der Vertragsparteien hinausreichen, desto weniger kann Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG eine Grenzlinie bedeuten. Die Aktivierung des Kompetenztitels für das bürgerliche Recht ist dabei nur dann plausibel, wenn es auch ein Bedürfnis für eine einheitliche bundesweite Regelung gibt. Auch aus der kompetenzrechtlichen Analyse der „Mietenbremse“ des Bundes folgt nichts anderes. Bremse und Deckel sind konzeptionell verschieden. Letzterer zielt auf Korrektur eines Marktversagens durch Marktlenkung ab. Die Mietpreisbremse setzt dagegen vorrangig bei dem zweipoligen Vertragsverhältnis und dem Äquivalenzinteresse der involvierten Vertragsparteien an. Sie schützt die Mieter vor dem Markt, der Mietendeckel hingegen den Markt vor den Marktteilnehmern.

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung tritt eine Sperrwirkung für die Länder jedenfalls erst dann ein, wenn der Bund eine abschließende gesetzliche Regelung vorgenommen hat. Die „Mietenbremse“ ist offenkundig wegen ihrer Verordnungsermächtigung für die Landesregierungen keine abschließende Regelung des Bundes. Berlin verfügt damit grundsätzlich über die Gesetzgebungszuständigkeit für einen „Mietendeckel“. Dies ist auch folgerichtig. Trotz Digitalisierung und Virtualisierung bleibt das Wohnen altmodisch analog und lässt sich nicht von seiner spezifischen Gebietsbezogenheit lösen. Eine besondere föderale Dimension der Steuerungsverantwortung für Wohnraumrecht liegt daher nahe, weil so der je nach Ort unterschiedlichen Lage angemessen sachnah Rechnung getragen werden kann.

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Prof. em. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier,
Prä­sident des Bundes­verfassungs­gerichts a. D.

Die Zuständigkeit des Berliner Landesgesetzgebers zur Einführung des sogenannten Mietendeckels wird auf Art. 70 GG gestützt. Nach dessen Absatz 1 haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Im Unterschied zum Bund bedürfen also die Länder grundsätzlich für ein Gesetzesvorhaben keiner ihnen vom Grundgesetz speziell zugewiesenen Befugnis. Sie sind allerdings von der Gesetzgebung ausgeschlossen, wenn das Gesetzesvorhaben eine Materie betrifft, für die eine spezielle Zuweisung an den Bund im Grundgesetz enthalten ist. Soweit es um Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 GG geht, und das wäre im Fall des „bürgerlichen Rechts“ der Fall, haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Das Gesetzesvorhaben des Landes Berlin im Hinblick auf den sogenannten Mietendeckel beruht auf der Annahme, dass der Landesgesetzgeber sich hier gar nicht in der Gesetzgebungsmaterie „bürgerliches Recht“ im Sinne von Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 1 GG bewegte, sondern auf einem Gebiet tätig würde, das zu den allgemeinen „Auffangzuständigkeiten“ der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG gehörte, nämlich auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts. Er setze öffentlich-rechtliche Mietpreisregelungen, die das bürgerlich-rechtliche Mietpreisrecht um ein hoheitliches Regelungssystem ergänzten. Das soziale Mietpreisrecht, das der Bundesgesetzgeber beispielsweise in den Vorschriften der §§ 556d, 558 BGB geregelt hat, gehört unzweifelhaft zur Gesetzgebungsmaterie des „bürgerlichen Rechts“. Das bundesrechtliche soziale Mietpreisrecht bei der Wohnungsmiete beruht auf einem anderen Konzept als dem, das der Landesgesetzgeber mit seinem geplanten Mietendeckel verfolgt. Dessen auf einem völlig abweichenden Konzept basierende und sehr viel rigoroser wirkende Regelungen zum Mietendeckel können angesichts dieser konzeptionellen Divergenz nicht mit dem schlichten Hinweis legitimiert werden, dass das Landesrecht als öffentliches Recht, also verwaltungsrechtlich, strukturiert sei. Diese rein begrifflich oder gar terminologisch orientierte Differenzierung ist für die grundgesetzliche Kompetenzordnung und die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 72 GG grundsätzlich belanglos. Für eine Sperrwirkung des Bundesrechts gegenüber dem Landesgesetzgeber spricht vor allem folgende Überlegung: Die bundesstaatliche Kompetenzordnung verpflichtet alle rechtsetzenden Organe, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird (BVerfGE 98, 265, 301). „Die Verpflichtungen einerseits zur Beachtung der bundesstaatlichen Kompetenzgrenzen und andererseits zur Ausübung der Kompetenz in wechselseitiger bundesstaatlicher Rücksichtnahme werden durch das Rechtsstaatsprinzip in ihrem Inhalt verdeutlicht und in ihrem Anwendungsbereich erweitert“ (BVerfGE 98, 265, 301). Beide setzen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts der Kompetenzausübung Schranken. „Konzeptionelle Entscheidungen eines zuständigen Bundesgesetzgebers dürfen durch auf Spezialzuständigkeiten gründende Einzelentscheidungen eines Landesgesetzgebers nicht verfälscht werden“ (BVerfGE 98, 265, 301). Insbesondere dürfen den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen (BVerfGE 98, 265, 301 unter Hinweis auf BVerfGE 98, 83, 97 und 98, 106, 118). Der Berliner Landesgesetzgeber würde mit der Einführung eines sogenannten Mietendeckels bundesgesetzlich geregelte Rechte und Pflichten der Parteien eines Mietvertragsverhältnisses über Wohnraum suspendieren. Dafür besitzt der Landesgesetzgeber evidentermaßen keine Regelungsbefugnis.

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