Die Verteidigung des Unionsrechts in Zeiten \rechtsstaatlicher Krisen

Marie-Theres Tinnefeld

ist Professorin für Datenschutz und Wirtschaftsrecht an der Hochschule München und Mitglied des Wissenschaftsbeirats der ZD.

 

 

 

 

ZD 2022, 191      Die Gründung der EU galt der Friedenssicherung Europas nach der Barbarei des Faschismus und Nationalsozialismus vor und im Zweiten Weltkrieg. Tradierte Werte der Aufklärung wie Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte fanden Eingang in den Vertrag über die Europäische Union (EUV), an den sich die vertragschließenden nationalen Staaten selbst gebunden haben. Der EuGH in Luxemburg sowie der EGMR in Straßburg stellen zunehmend fest, dass die Mitgliedstaaten Ungarn und Polen Rechtsstaatsgarantien und Menschenrechte wie die Bewegungs- und Versammlungsfreiheit sowie die Presse und Informationsfreiheit verletzen. Auf dem Prüfstand des EuGH stand u.a. nicht nur der Angriff der polnischen Regierung auf das rechtsstaatliche Prinzip der Gewaltenteilung, der durch sog. Disziplinargerichte nicht nur die Unabhängigkeit der Justiz bedroht, sondern auch der Versuch des polnischen Verfassungsgerichts, den Vorrang des Europarechts zu verletzen. Eine vorsichtige Hoffnung ist darauf gerichtet, dass sich die Mitgliedstaaten der Union und des Europarats über wesentliche Inhalte von Freiheit, Menschenrechten, Rechtsstaat und Demokratie in einem ständigen und beweglichen Dialog verständigen, anstatt nationale Einbahnstraßen zu betreten.

Von der Verwirklichung einer Friedensordnung durch das Unionsrecht

Der EUV bildet nach Art. 1 eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas. „Im engeren Sinn“ - so Andreas Voßkuhle - „lässt sich darunter der Integrationsprozess verstehen, der nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzte und die Friedenssicherung in Europa zum Ziel hatte“ (Voßkuhle, Europa, Demokratie, Verfassungsgerichte, 2021, S. 190).

Die Friedensidee hatte auch schon in früheren Jahrhunderten einen zentralen Stellenwert in der politischen Philosophie. Prägend ist bis heute Immanuel Kants Schrift „Zum ewigen Frieden“ (1795). Der Gedanke der organisatorischen und funktionellen Teilung der staatlichen Gewalt gehört seit John Locke (1651) und Montesquieu (1748) zum modernen gemeineuropäischen Rechtsstaatsdenken. Dieses Denken ist eng mit der Aufklärung verbunden, die heute als ein „globalhistorisches Phänomen“ vom 18. Jahrhundert bis zur Gegenwart bezeichnet werden kann (Schmale, Gesellschaftliche Orientierung. Geschichte der Aufklärung in der globalen Neuzeit, 2021, S. 117 f.). Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass mit der Aufklärung auch die rechtspolitische Forderung nach Meinungs- und Pressefreiheit sowie Aufhebung der Zensur verbunden ist - Forderungen, die in Ungarn und Polen wieder ins Wanken geraten sind.

In der GRCh, die den gleichen Rang und die gleiche Rechtskraft wie der EUV besitzt, sind Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Art. 11 GRCh) verankert. Von zentraler Bedeutung sind im Hinblick auf den Schutz der individuellen Persönlichkeit auch das Menschenrecht auf Privatheit (Art. 7 GRCh) und der Datenschutz (Art. 8 GRCh). Auf diesem Fundament ist die Absicherung zweier Prinzipien im Recht des Datenschutzes zu sehen: der Grundsatz der Zweckbindung und der Verhältnismäßigkeit. Die politische Philosophie der Aufklärung und weitreichende Erfahrungen mit Bedrohungen des Datenschutzes durch eine zweckfreie digitale Überwachung zeigen, dass sich staatliche Gewalt nicht nach eigenen Gesetzen entwickeln darf, sondern an Werte wie die Achtung der Menschenwürde, die Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung von Menschenrechten wie der freien Meinungsäußerung und des Datenschutzes, auf die sich die Union nach Art. 2 EUV gründet, gebunden ist. Stimmen rechtspopulistische Regierungen in der Union noch mit diesen Zielen überein?

Vorrang des supranationalen Unionsrechts

Das polnische Verfassungsgericht geht in seiner Entscheidung v. 7.10.2021 davon aus, dass der grundsätzliche Vorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht auf Grund einer Art generellen Ultra-Vires-Vorbehalts gegen einzelne Bestimmungen der polnischen Verfassung verstößt (Ruffert NJW-Editorial v. 3.11.2021).

Von polnischer und ungarischer Regierungsseite (Wolfgang Streek, Rusty Charley-Sidecar, Enforcing the EU's rule of law, abrufbar unter: https:newleftreview.org/sidecar/posts/rusty-charley) wird dagegen darauf verwiesen, dass sich auch das deutsche BVerfG etwa in der PSPP-Entscheidung nicht an eine Entscheidung des EuGH gehalten habe und diese Entscheidung teilweise jenseits der Gewalten und für Deutschland als nicht anwendbar erklärte (BVerfGE 123, 267 (354) und BVerfGE 154, 17 (19 f.)). In diesem Fall ging es um die Frage, ob der EuGH seine Kompetenzen überschritten hat, als er es unterließ, den Ankauf europäischer Staatsanleihen einer strengen Kontrolle zu unterziehen. Taugt die PSPP-Entscheidung als Vorbild für die Abwehr missliebiger EuGH-Urteile? Gefährdet das Urteil des BVerfG den Vorrang des Europarechts in den Mitgliedstaaten?

Die Annahme eines Ultra-Vires-Akts ist nicht erst aus Anlass der PSPP-Entscheidung entwickelt worden. Sie besagt, dass auch „Urteile des EuGH unter bestimmten Voraussetzungen vom BVerfG für ultra-vires erachtet werden können“ (Voßkuhle, Europa, Demokratie, Verfassungsgerichte, 2021, S. 336 f., 338 f.). Die materiellen Anforderungen sind allerdings enorm hoch. Zudem hat das BVerfG im konkreten Fall ein Mehr an Kontrolle durch den EuGH als Hüter der Kompetenzordnung in der Union gefordert. Das BVerfG setzt sich schon seit Jahrzehnten dafür ein, die rechtliche Integration der Union zu stärken. Daher ist auch für das Gelingen des europäischen Projekts der „Anwendungsvorrang“ des Unionsrechts iSe „Integrationsleistung des Rechts“ Voraussetzung (Voßkuhle, Europa, Demokratie, Verfassungsgerichte, 2021, S. 84).

Das polnische Verfassungsgericht hat in seinem Urteil v. 7.10.2021 die allgemeine Feststellung getroffen, dass das Rechtsstaatsprinzip (rule of law) iVm der Bewahrung der Werte nach Art. 2 EUV als nachrangig gegenüber dem nationalen Recht zu gelten hat. Das soll ebenso für den Rechtsschutz durch mitgliedstaatliche Gerichte nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV gelten.

Das Recht auf ein faires Verfahren, ein „fair trial“, gehört zu den fundamentalen Rechten des Menschen. Es ist essenzieller Teil einer rechtsstaatlichen Ordnung. Die GRCh enthält in Art. 47 und Art. 48 anerkannte Verfahrensgrundrechte. Sie sind geprägt von der EMRK, die auf Grund von Art. 6 EMRK im Bereich der Verfahrensgrundrechte den größten Einfluss auf die Entwicklung der nationalen Rechts- und Verfassungsordnungen hat.

Der individuelle Rechtsschutzgewährleistungsanspruch beruht auf einer Reihe anerkannter prozessualer Rechte, vom Anspruch auf den „gesetzlichen Richter“ und das „rechtliche Gehör“ über die „Unschuldsvermutung“ bis zum Anspruch auf ein „faires Verfahren“. Die Ermöglichung eines vollständigen und unverzerrten Informationsflusses in alle Richtungen unter den Beteiligten und unter Beachtung etwa datenschutzrechtlicher Auskunftsrechte - für den Strafprozess das Recht auf Information über Art und Grund der Beschuldigung u.a. - sind unabdingbare Voraussetzungen eines fairen Verfahrens.

Nach einer Meldung in der SZ (Hassel, Menschenrechte? Verfassungswidrig, SZ v. 25.11.2021) hat das polnische Verfassungsgericht Art. 6 EMRK für verfassungswidrig erklärt. Der dort festgeschriebene Anspruch der Beteiligten auf ein faires, zügiges und öffentliches Gerichtsverfahren wird ergänzt durch das Gebot der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit des entscheidenden Gerichts, das auf einem Gesetz beruhen muss. Die nationalen Staaten sind verpflichtet, für Streitigkeiten, die Art. 6 EMRK unterfallen, zuständige Gerichte vorzusehen (stRspr).

Das Gebot der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte in Polen ist u.a. deshalb nicht gegeben, weil sie politisch ausgesucht und kontrolliert werden. Dieses Problem spitzt sich in der Türkei als Mitgliedstaat des Europarats zu. Das Land betreibt unbeeindruckt von den völkerrechtlich verbindlichen Rechtsschutzgarantien in Art. 6 EMRK politisch motivierte Gerichtsverfahren.

Wie gestaltet sich das Zusammenspiel zwischen dem EGMR und den nationalen Gerichten? Welche Grenzen ergeben sich im Lichte der völkerrechtlichen Verankerung der EMRK?

EGMR und das Zusammenspiel mit nationalen Verfassungsgerichten

Die ehemalige Richterin am BVerfG und EGMR Renate Jaeger hat die Interaktion der europäischen Verfassungsgerichte mit dem Bild „Pyramide oder Mobile“ veranschaulicht (Jaeger, The Economist v. 28.3.2021).

Der Stufenbau einer Pyramide ist festgefügt. Anders verhält es sich beim Mobile, das Alexander Calder (1898-1976) gestaltet hat, in dem etwa Kugeln, Tiere und Flaggen interagieren. Die einzelnen Elemente kreisen nicht um die eigene Achse. Das Bild vom Mobile kann auf die effektive Durchsetzung und dynamische Tätigkeit des EGMR übertragen werden. Dieses internationale Gericht hat die Aufgabe, die unterschiedlichen kulturellen Traditionen und Perspektiven der nationalen Gerichte auf Menschenrechte und rechtsstaatliche Bedingungen in einem offenen Dialog auszuloten bzw. eine faktische Balance zu suchen. Ein strikt „pyramidaler“ Ansatz kann diesen Anforderungen nicht entsprechen. Die Gründe im Einzelnen hat der ehemalige Präsident des BVerfG Voßkuhle (Voßkuhle, Europa, Demokratie, Verfassungsgerichte, 2021, S. 305 ff., 308 ff.) detailliert und überzeugend dargelegt.

Eine flexible Tätigkeit des EGMR setzt die Anerkennung eines Mindeststandards an Grundrechtsschutz durch die Mitgliedstaaten voraus. Diese Grenze muss in schwierigen Fällen, etwa dann, wenn nationale Gerichte politisch entmachtet sind, bestimmt werden. Probleme bestehen mit der Türkei, die die unverzichtbaren Prinzipien in Art. 6 EMRK nicht anerkennt. Im Falle des Verlegers und Verteidigers der Menschenrechte, Osman Kavala, der seit Jahren ohne rechtsstaatliches Verfahren in türkischen Gefängnissen festgehalten wird, ist der EGMR eingeschritten und hat seine Freilassung verlangt. Der Europarat hat im Konflikt um den inhaftierten Kavala in einem historisch nahezu einmaligen Schritt ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Türkei eingeleitet (dpa-Meldung v. 3.12.2021). Trotz erheblicher rechtsstaatlicher Probleme gibt es in Polen seit Ende Dezember 2021 einen vorläufigen Grundrechtsschutz für Medien. Präsident Duda hat ein Veto gegen das geplante Mediengesetz eingelegt, das vor allem das Ende des regierungskritischen Nachrichtensenders TVN24 bedeutet hätte und zu Recht von der EU-Kommission und auch den USA als Bedrohung der Pressefreiheit kritisiert wurde.

Es ist zu hoffen, dass der Friedensdialog und der Integrationsprozess in Europa nicht abreißen. Die beiden europäischen Verfassungsgerichte EGMR und EuGH tragen maßgeblich zu diesem Ziel bei. Sie stehen für den Menschenrechtsschutz, der in Zeiten der Aufklärung seinen Anfang nahm. In beiden Gerichten ist die Botschaft der Aufklärung auch musikalisch angekommen. So haben der Europarat und ihm nachfolgend die Union Beethovens Vertonung von Schillers „Ode an die Freude“ aus der Neunten Symphonie als Hymne gewählt.