Wegen Steuerhinterziehung verurteilter Berlusconi sollte mittelbare Beteiligung an Mediolanum teilweise abtreten
Seit den 1990er Jahren hielt Silvio Berlusconi über Fininvest etwa 30% der gemischten Finanzholdinggesellschaft Mediolanum, die unter anderem die Banca Mediolanum kontrolliert. Nach seiner Verurteilung wegen Steuerhinterziehung stellten die Banca d'Italia und die italienische Versicherungsaufsichtsbehörde 2013 fest, dass Berlusconi die in den anwendbaren Rechtsvorschriften vorgesehene Leumundsanforderung nicht mehr erfülle und daher die über 9,999% hinausgehende Beteiligung von Fininvest an Mediolanum abgetreten werden müsse.
Rechtskräftiges Urteil: Leumundskriterien unzulässig rückwirkend angewendet
Berlusconi und Fininvest erhoben vor den italienischen Verwaltungsgerichten Klage und obsiegten vor dem Staatsrat. Mit endgültigem Urteil vom 03.03.2016 hob dieser die Entscheidung der Banca d'Italia wegen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot auf, da sie die Anwendung der neuen nationalen Rechtsvorschriften zur Annahme der Leumundskriterien auf vor Inkrafttreten dieser Rechtsvorschriften liegende Beteiligungen erstreckt habe.
Banca d'Italia schlägt EZB Ablehnung des Erwerbs qualifizierter Bankbeteiligung vor
In der Zwischenzeit wurde Mediolanum von Banca Mediolanum übernommen, wodurch Fininvest zur Inhaberin einer qualifizierten Beteiligung am Kapital einer Bank wurde. Die Banca d'Italia und die Europäische Zentralbank (EZB) schlossen daraus, dass ein Antrag auf Genehmigung des Erwerbs einer qualifizierten Beteiligung an Banca Mediolanum erforderlich sei. Da kein Antrag gestellt wurde, leitete die Banca d'Italia hierzu ein Verwaltungsverfahren von Amts wegen ein. In der Folge legte die Banca d'Italia als nationale zuständige Behörde der EZB einen Beschlussvorschlag vor, in dem die Beurteilung des Leumunds der Erwerber – Fininvest als unmittelbare und Berlusconi als mittelbarer Erwerber – negativ ausfiel und die EZB aufgefordert wurde, den Erwerb abzulehnen.
EZB lehnte Erwerb ab
Am 25.10.2016 erließ die EZB einen endgültigen Beschluss, mit dem sie diesen Erwerb ablehnte. Sie nahm insbesondere an, dass ernsthafte Zweifel am Leumund der Erwerber bestünden, weil Berlusconi wegen Steuerhinterziehung verurteilt worden sei und er – wie auch andere Mitglieder der Leitungsorgane von Fininvest – weitere Unregelmäßigkeiten begangen habe.
Berlusconi und Fininvest klagen vor italienischem Gericht gegen Maßnahmen der Banca d'Italia
Berlusconi und Fininvest haben daraufhin gegen den Beschluss der EZB Nichtigkeitsklage vor dem Gericht der Europäischen Union erhoben. Gleichzeitig fochten sie vor dem italienischen Staatsrat die Handlungen der Banca d'Italia an. Beim Staatsrat wurde eine "azione di ottemperanza" anhängig gemacht, in deren Rahmen Berlusconi und Fininvest geltend machen, dass der Beschlussvorschlag der Banca d'Italia wegen Verstoßes gegen das rechtskräftige Urteil vom 03.03.2016 nichtig sei.
Vorlagegericht: Nationale Gerichte oder Unionsgerichte für Rechtmäßigkeitsprüfung zuständig?
Der Staatsrat rief in diesem Zusammenhang den EuGH im Vorabentscheidungsverfahren an. Er wollte wissen, ob es Sache der nationalen Gerichte oder des Unionsrichters sei, verfahrenseinleitende Handlungen, Ermittlungsmaßnahmen oder Vorschläge, die eine national zuständige Behörde (hier die Banca d'Italia) im Rahmen eines Verfahrens über die Genehmigung des Erwerbs einer qualifizierten Beteiligung an einem Kreditinstitut vornehme, auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. Der Staatsrat wollte zudem wissen, ob diese Frage anders zu beantworten sei, wenn bei einem nationalen Gericht eine "azione di ottemperanza" anhängig gemacht wird.
EuGH: Handlungen der Unionsorgane nur durch Unionsgerichte zu überprüfen
Laut EuGH sind nach Art. 263 AEUV nur die Unionsgerichte dafür zuständig, Handlungen der Unionsorgane, zu denen die EZB gehöre, auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. Die Handlung des Unionsorgans werde dabei bisweilen am Ende eines Entscheidungsprozesses vorgenommen, bei dem die Handlungen einer national zuständigen Behörde Zwischenschritte darstellten.
Nationale Gerichte bei bindenden nationalen Zwischenschritten zuständig
Der EuGH unterscheidet deutlich zwischen zwei Fallgestaltungen: In der einen verfüge das Unionsorgan nur über ein eingeschränktes oder über gar kein Ermessen, sodass die Handlung der national zuständigen Behörde das Unionsorgan bindet. In diesem Fall hätten die nationalen Gerichte über die etwaigen Fehler einer solchen nationalen Handlung zu entscheiden, wobei sie gegebenenfalls den EuGH um Vorabentscheidung ersuchen.
Unionsgerichte bei alleiniger Entscheidungsbefugnis eines Unionsorgans zuständig
In der anderen Fallgestaltung übe das Unionsorgan die Befugnis zur endgültigen Entscheidung allein aus, ohne durch die Handlung einer national zuständigen Behörde gebunden zu sein. Hier habe der Unionsrichter nicht nur über die Rechtmäßigkeit der von dem Unionsorgan erlassenen endgültigen Entscheidung zu entscheiden, sondern auch die etwaigen Mängel der vorbereitenden Handlungen oder Vorschläge der national zuständigen Behörde zu prüfen, die die Gültigkeit der endgültigen Entscheidung beeinträchtigen könnten.
Bei alleiniger Entscheidungsbefugnis eines Unionsorgans Gefahr unterschiedlicher Rechtmäßigkeitsbeurteilungen auszuschließen
Insoweit betont der EuGH, dass die Wirksamkeit eines Entscheidungsprozesses, der auf der ausschließlichen Entscheidungsbefugnis eines Unionsorgans beruhe, zwangsläufig eine einzige gerichtliche Überprüfung voraussetze, um die Gefahr auszuschließen, dass es zu unterschiedlichen Beurteilungen der Rechtmäßigkeit der endgültigen Entscheidung kommt. Dies gelte insbesondere dann, wenn sich diese Entscheidung der Prüfung und dem Vorschlag einer national zuständigen Behörde anschließt. Ferner ergebe sich aus Art. 263 AEUV und aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, dass Handlungen, die eine national zuständige Behörde in dieser Art von Entscheidungsprozessen vornimmt, nicht von den Gerichten der Mitgliedstaaten überprüft werden können.
Unionsgerichte für Überprüfung des EZB-Beschlusses zuständig
Der EuGH weist darauf hin, dass nur die EZB dafür zuständig sei, nach Abschluss des betreffenden Verfahrens, das im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus der Bankenunion vorgesehen sei, den geplanten Erwerb zu genehmigen oder nicht zu genehmigen. Folglich sei allein der Unionsrichter für die – inzidente – Prüfung zuständig, ob die Rechtmäßigkeit des Beschlusses der EZB vom 25.10.2016 durch etwaige Mängel der vorbereitenden Handlungen der Banca d'Italia beeinträchtigt wird. Diese Handlungen könnten daher nicht von den nationalen Gerichten auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft werden. Dass bei einem nationalen Gericht eine Klage wie die "azione di ottemperanza" anhängig gemacht worden sei, sei insoweit ohne Belang.
