Polen führte umsatzbasierte progressive Einzelhandelssteuer ein
2016 führte Polen für alle Einzelhändler eine umsatzbasierte progressive Einzelhandelssteuer ein. Die Regelung sieht vor, dass der monatliche Umsatz oberhalb von 17 Millionen polnischen Złoty (PLN) (etwa 4 Millionen Euro) besteuert wird. Für den monatlichen Umsatz zwischen 17 und 170 Millionen PLN gilt ein Steuersatz von 0,8%, der darüber liegende monatliche Umsatz wird mit 1,4% besteuert.
Kommission verlangte vorläufige Anwendungsaussetzung
Die Kommission leitete nach mehreren Schriftwechseln mit den polnischen Behörden über dieses Gesetz ein Verfahren ein. Sie forderte eine Stellungnahme und verpflichtete die polnischen Behörden zur unverzüglichen Aussetzung der Anwendung des progressiven Steuersatzes, bis die Kommission über die Vereinbarkeit der Steuer mit dem Binnenmarkt entschieden hat. Die polnische Regierung setzte die Anwendung des Gesetzes aus.
Kommission stufte Steuer als unzulässige staatliche Beihilfe ein
Schließlich kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass die polnische Einzelhandelssteuer eine unzulässige staatliche Beihilfe darstelle und rechtswidrig eingeführt worden sei. Nach diesem Beschluss mussten die polnischen Behörden alle Zahlungen endgültig annullieren, die aufgrund des verfahrenseinleitenden Beschlusses ausgesetzt worden waren. Da die streitige Maßnahme nicht durchgeführt worden war, hielt die Kommission eine Rückforderung von Beihilfezahlungen für nicht erforderlich.
Polen erhob Nichtigkeitsklage
Nach Ansicht Polens nahm die Kommission zu Unrecht an, dass die progressiv ausgestaltete Einzelhandelssteuer eine selektive Maßnahme zugunsten kleinerer Unternehmen darstelle. Polen klagte deshalb beim EuG auf Nichtigkeit sowohl des verfahrenseinleitenden Beschlusses (Az.: T-836/16) als auch des verfahrensabschließenden Beschlusses (Az.: T-624/17).
EuG erklärt Beschlüsse für nichtig – Selektivität der Steuer nicht dargetan
Das EuG hat beide Beschlüsse für nichtig erklärt. Die Kommission habe nicht allein aus der progressiven Struktur der Einzelhandelssteuer auf das Vorliegen selektiver Vorteile schließen dürfen. Sie habe einen selektiven Vorteil auch nicht dartun können. Der Nachweis einer bestimmten Unternehmen vorbehaltenen steuerlichen Vergünstigung erfordere die Feststellung, dass diese Maßnahme im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befänden, begünstigen könne.
Selektivität in zwei Schritten zu prüfen
Laut EuG verlangt die Einstufung einer nationalen Steuermaßnahme als "selektiv" somit in einem ersten Schritt, dass im Vorfeld die in dem betreffenden Mitgliedstaat geltende allgemeine oder "normale" Steuerregelung ermittelt und geprüft werde. Anhand dieser allgemeinen oder "normalen" Steuerregelung sei dann in einem zweiten Schritt zu beurteilen, ob der mit der fraglichen Steuermaßnahme gewährte Vorteil selektiv sei. Selektivität sei festzustellen, wenn diese Maßnahme vom allgemeinen System insoweit abweiche, als sie Unterscheidungen zwischen Wirtschaftsteilnehmern einführe, die sich im Hinblick auf das mit der Steuerregelung dieses Mitgliedstaats verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befänden.
Kommission stellt zu Unrecht auf hypothetische "normale" Regelung ab
Das EuG fährt fort, aus den angefochtenen Beschlüssen gehe hervor, dass diese Steuer nach Ansicht der Kommission so ausgestaltet sein müsste, dass der Umsatz der Einzelhändler ab dem ersten polnischen Złoty mit einem einheitlich Satz (linear) besteuert werde. Die "normale" Regelung mit einem einheitlichen Steuersatz, die die Kommission herangezogen habe, sei jedoch eine hypothetische Regelung, auf die nicht habe abgestellt werden dürfen. Denn die Prüfung, ob eine steuerliche Vergünstigung selektiv sei oder nicht, müsse anhand der tatsächlichen Merkmale der "normalen" Steuerregelung durchgeführt werden, in die sich die Vergünstigung einfüge, und nicht anhand von Hypothesen, von denen die zuständige Behörde nicht ausgegangen sei. Folglich stelle es einen Rechtsfehler dar, dass die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen eine "normale" Steuerregelung ermittelt habe, die entweder unvollständig sei – weil der Steuertarif zu Unrecht außer Betracht bleibe – oder hypothetisch – weil ein einheitlicher Steuertarif unterstellt werde.
Hier Einzelhandelssteuer selbst als "normale" Steuerregelung heranzuziehen
Nach Ansicht des Gerichts durfte in Anbetracht der Tatsache, dass die fragliche Steuer einen bestimmten Wirtschaftszweig betreffe und es keine differenzierten Steuersätze für bestimmte Unternehmen gebe, im vorliegenden Fall als "normale" Regelung allein die Einzelhandelssteuer selbst mit ihrer progressiven Struktur herangezogen werden.
Haushaltsfinanzierung zu Unrecht als Ziel der Einzelhandelssteuer angesehen
Das EuG prüft anschließend, ob die Struktur der Einzelhandelssteuer mit ihrem progressiven Tarif und ihren Stufen dem mit dieser Steuer verfolgten Ziel zuwiderläuft und zu einer Diskriminierung innerhalb der Unternehmen des Einzelhandelssektors führt. Es führt aus, dass das von der Kommission festgestellte Ziel, den allgemeinen Haushalt zu finanzieren, allein nicht ausreiche, um die Natur der jeweiligen Steuer zu bestimmen. Denn dieses Ziel sei allen nicht zweckgebundenen Steuern, die den Kern der Steuersysteme bildeten, gemein.
Steuer zu Umverteilungszwecken geschaffen
Ferner habe als Ziel auch nicht die Besteuerung des Umsatzes aller Unternehmen des betreffenden Wirtschaftszweigs angenommen werden dürfen, so das EuG weiter. Tatsächlich hätten die polnischen Behörden eine den Grundsatz der steuerlichen Umverteilung wahrenden Steuer für einen bestimmten Wirtschaftszweig schaffen wollen. Laut Gericht steht die Systematik der fraglichen Steuer auch mit diesem Ziel a priori im Einklang. Denn es könne vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass ein Unternehmen mit hohen Umsätzen dank verschiedener Skaleneffekte verhältnismäßig geringere Kosten haben könne als ein Unternehmen mit einem bescheideneren Umsatz. Die Kommission habe daher einen weiteren Fehler begangen, als sie der Einzelhandelssteuer ein anderes Ziel unterstellt habe als das von den polnischen Behörden angegebene.
Progressive Umsatzbesteuerung allein erlaubt keinen Schluss auf selektive Vorteile
Das Gericht erläutert unter Bezugnahme auf die EuGH-Rechtsprechung, dass es Steuern gebe, deren Natur Anpassungsvorschriften bis hin zu Steuerbefreiungen nicht entgegenstehe, ohne dass diese Vorschriften zur Gewährung selektiver Vorteile führten. Bei einer Steuer auf den Umsatz sei daher ein Anpassungskriterium in Gestalt einer progressiven Besteuerung ab einer bestimmten Schwelle – selbst wenn sie hoch sei –, das dem Wunsch entsprechen könne, die Tätigkeit eines Unternehmens erst dann zu besteuern, wenn sie einen gewissen Umfang erreiche, für sich genommen nicht gleichbedeutend mit dem Vorliegen eines selektiven Vorteils.
Steuerzuständigkeit Polens durch Kommissionsfehler beeinträchtigt
Im Zusammenhang mit den Fehlern, die die Kommission bei der Ermittlung der "normalen" Steuerregelung und ihres Ziels begangen habe, betont das Gericht, dass die Kommission im Rahmen der von ihr ausgeübten Kontrolle steuerlicher Maßnahmen, die möglicherweise staatliche Beihilfen darstellten, außer im Fall eines offensichtlichen Widerspruchs nicht anstelle des betreffenden Mitgliedstaats die Natur und die Systematik dieser Regelung festlegen könne, ohne Gefahr zu laufen, dessen Zuständigkeiten im Steuerbereich zu beeinträchtigen.
Verfahrenseinleitender Beschluss nicht tragfähig begründet
Was schließlich den verfahrenseinleitenden Beschluss der Kommission betreffe, beruhe dieser auf einer offensichtlich unzutreffenden Analyse, so das EuG. Denn er werde nicht damit begründet, dass hinsichtlich der Frage, ob eine neue Beihilfe vorliege, in Anbetracht der Aktenlage legitime Zweifel bestünden, sondern mit einer auf juristische Erwägungen gestützten Stellungnahme, mit der sich dieser Beschluss nicht rechtfertigen lasse.
