Mehrere Verfassungsbeschwerden beitragspflichtiger Bürger und eines Unternehmens
Drei der der Entscheidung zugrundeliegenden Verfassungsbeschwerden richteten sich gegen die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich, wobei einer der Beschwerdeführer insbesondere die Beitragspflicht für Zweitwohnungen angriff. Die vierte Verfassungsbeschwerde eines im Bereich der Autovermietung tätigen Unternehmens richtete sich gegen die Beitragserhebung im nicht-privaten Bereich und hier insbesondere gegen die Entrichtung von zusätzlichen Beiträgen für Kraftfahrzeuge.
BVerfG: Länder für Regelung des Rundfunkbeitrags zuständig
Das BVerfG erachtet die Rundfunkbeitragspflicht im Wesentlichen für verfassungskonform. Für deren Regelung seien die Länder gesetzgebungsbefugt gewesen. Denn beim Rundfunkbeitrag handele es sich nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag im finanzverfassungsrechtlichen Sinn, der für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung, die Möglichkeit der Rundfunknutzung, erhoben werde. Die Kompetenz für die Erhebung solcher nichtsteuerlicher Abgaben werde von derjenigen für die jeweilige Sachmaterie – hier der Länderkompetenz für den Rundfunk – umfasst.
Rundfunkbeitrag für Erstwohnungen: Nutzungsmöglichkeit ist rechtfertigender Vorteil
Die Rundfunkbeitragspflicht für Erstwohnungen sei mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere würden die Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG eingehalten. Laut BVerfG steht das Grundgesetz der Erhebung von Beiträgen nicht entgegen, die diejenigen an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligten, die von ihr – potentiell – einen Nutzen haben. Der Rundfunkbeitrag gelte einen individuellen Vorteil ab, der in der Möglichkeit der Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bestehe, der Vielfalt in der Berichterstattung gewährleiste und durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen Orientierungshilfe biete. Zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks habe beizutragen, wer die allgemein zugänglichen Angebote des Rundfunks empfangen könne, aber nicht notwendig empfangen müsse.
Anknüpfen an Wohnung zulässig – Rundfunk wird typischerweise dort empfangen
Der mit dem Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil werde im Tatbestand der Wohnungsinhaberschaft sachgerecht erfasst, so das BVerfG weiter. Damit hätten die Gesetzgeber den Kreis der Vorteilsempfänger in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise erfasst. Die Gesetzgeber hielten sich damit innerhalb des ihnen zustehenden weiten Spielraums bei der Ausgestaltung der Beitragsverpflichtung. Zugrunde liege die durch statistische Erhebungen gedeckte Erwägung, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in der Wohnung empfangen und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf die Nutzungsmöglichkeit als abzugeltenden Vorteil zulässt. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der Gesetzgeber müsse keinen Wirklichkeitsmaßstab wählen, sondern könne auch einen Ersatz- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrundelegen und damit auch auf die tatsächlich überwiegende Nutzung in der Wohnung abstellen.
Vorhandensein von Empfangsgeräten oder Nutzungswillen irrelevant
Demgegenüber kommt es nach Ansicht des BVerfG nicht darauf an, ob in jeder beitragspflichtigen Wohnung tatsächlich Rundfunkempfangsgeräte bereitgehalten werden. Die Gesetzgeber dürften die Erhebung des Beitrags auch unabhängig vom Besitz eines Empfangsgeräts vorsehen. Maßgeblich sei, dass eine realistische Nutzungsmöglichkeit besteht. Sie sei stets gegeben, weil den Beitragsschuldnern durch das Beschaffen entsprechender Empfangsgeräte ein Empfang im gesamten Bundesgebiet möglich ist. Wo es Beitragsschuldnern objektiv unmöglich sei, zumindest über irgendeinen Übertragungsweg Rundfunk zu empfangen, solle auf Antrag eine Befreiung nach § 4 Abs. 6 Satz 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags (RBStV) erfolgen. Darüber hinaus erwiese sich eine Anknüpfung an Empfangsgeräte auch als nicht mehr praktikabel. Insbesondere angesichts der Diversifizierung der Empfangsmöglichkeiten seien effektive Kontrollen kaum möglich. Ebenfalls unerheblich sei, ob einzelne Beitragsschuldner bewusst auf den Rundfunkempfang verzichten, denn die Empfangsmöglichkeit bestehe unabhängig vom Willen des Empfängers.
Beitragsbemessung verfassungsgemäß
Das BVerfG sieht auch die Bemessung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich im Wesentlichen belastungsgleich ausgestaltet. Die Gesetzgeber hätten den bestehenden weiten Gestaltungsspielraum bei der Festsetzung des Rundfunkbeitrags zum 01.01.2013 nicht überschritten. Wie das Gericht ausführt, wollten sich die Länder bei der Festsetzung des Rundfunkbeitrags an den Berechnungen der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten orientieren. Die tatsächlichen Mehreinnahmen aus Rundfunkbeiträgen lägen auch nicht wesentlich über den von der Kommission prognostizierten Einnahmen. Im Übrigen würden Überschüsse am Ende der Beitragsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Periode abgezogen. Letztlich sei verfassungsrechtlich entscheidend, dass die Beiträge nicht für andere Zwecke erhoben werden als die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die Finanzierung der Aufgaben nach § 40 Abs. 1 RBStV.
Ungleichbehandlung von Einpersonen- und Mehrpersonenhaushalten gerechtfertigt
Laut BVerfG verstößt die einheitliche Erhebung des Rundfunkbeitrags pro Wohnung nicht gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit. Dem Rundfunkbeitrag stehe eine äquivalente staatliche Leistung gegenüber. Darin, dass sich mehrere Wohnungsinhaber den Beitrag untereinander aufteilen könnten und dadurch weniger belastet würden als Einzelpersonen, liege zwar eine Ungleichbehandlung. Diese beruhe jedoch auf Sachgründen, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen noch genügten. Die Landesgesetzgeber stützten die wohnungsbezogene Erhebung des Rundfunkbeitrags darauf, dass der private Haushalt in der Vielfalt der modernen Lebensformen häufig Gemeinschaften abbilde, die auf ein Zusammenleben angelegt seien, und dass die an dieser Gemeinschaft Beteiligten typischerweise das Rundfunkangebot in der gemeinsamen Wohnung nutzten. An diese gesellschaftliche Wirklichkeit dürfe der Gesetzgeber anknüpfen. Die Gemeinschaften unterfielen darüber hinaus vielfach dem Schutz des Art. 6 Abs. 1 GG. Die Regelung sei vom weiten Einschätzungsspielraum der Landesgesetzgeber gedeckt. Die Ungleichbehandlung könne auch deshalb hingenommen werden, weil die ungleiche Belastung das Maß nicht übersteigt, welches das BVerfG in vergleichbaren Fällen angelegt hat. Die Leistung des öffentlich-rechtlichen Programmangebots sei auch dann der Beitragshöhe äquivalent, wenn der Inhaber eines Einpersonenhaushalts zu einem vollen Beitrag herangezogen wird.
Beitragsbemessung bei Zweitwohnungen verfassungswidrig – Keine mehrfache Abgeltung desselben Vorteils
Hingegen rügt das BVerfG die Bemessung des Beitrags bei Zweitwohnungen als Verstoß gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit. Soweit Wohnungsinhaber nach der derzeitigen Regelung für eine Wohnung bereits zur Leistung eines Rundfunkbeitrags herangezogen worden seien, sei der Vorteil bereits abgegolten. Zweitwohnungsinhaber würden für den gleichen Vorteil mehrfach herangezogen. Gründe der Verwaltungsvereinfachung trügen die Regelung nicht, da den Rundfunkanstalten die relevanten Meldedaten übermittelt werden und die Anzeigepflicht auf die Angabe von Erst- und Mehrfachwohnung erstreckt werden kann. Auch sei die Regelung nicht aus Gründen einer Missbrauchs- und Umgehungsgefahr gerechtfertigt, da Beitragspflichtige, die eine Wohnung als Erstwohnung innehätten, unabhängig von der zusätzlichen Präsenz von Zweitwohnungsinhabern zur Zahlung verpflichtet seien. Durch einen Meldeverstoß könnten auch Inhaber von Erstwohnungen der Beitragszahlung rechtswidrig entgehen. In diesem Fall könnten jedoch bewusst falsche Angaben als Ordnungswidrigkeit oder gar als Straftat verfolgt werden.
Gesetzgeber kann Verwaltungsaufwand für Erfassung von Zweitwohnungen begrenzen
Das BVerfG weist aber darauf hin, dass die Gesetzgeber bei einer Neuregelung Vorkehrungen treffen dürften, um den Verwaltungsaufwand für die Erfassung von Zweitwohnungen im Rahmen zu halten. So könnten sie die Befreiung von dem Rundfunkbeitrag für Zweitwohnungen von einem Antrag sowie einem Nachweis der Anmeldung von Erst- und Zweitwohnung als solche abhängig machen. Dabei könnten sie auch für solche Zweitwohnungsinhaber von einer Befreiung absehen, die die Entrichtung eines vollen Rundfunkbeitrags für die Erstwohnung durch sie selbst nicht nachwiesen. Dabei dürfe dieselbe Person jedoch für die Möglichkeit der privaten Rundfunknutzung nicht zu mehr als einem insgesamt vollen Beitrag herangezogen werden.
Rundfunkbeitrag für Betriebsstätten und gewerbliche Kfz verfassungsgemäß
Im nicht-privaten Bereich verstießen weder die Beitragspflicht für Betriebsstätten noch die Beitragspflicht für nicht zu ausschließlich privaten Zwecken genutzte Kraftfahrzeuge gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit, so das BVerfG weiter. Die Möglichkeit des Rundfunkempfangs vermittle den Betriebsstätteninhabern einen Vorteil. Sie könnten sich aus dem Rundfunkangebot Informationen für den Betrieb beschaffen sowie das Rundfunkangebot zur Information oder Unterhaltung ihrer Beschäftigten und ihrer Kundschaft nutzen. Ein zusätzlicher erwerbswirtschaftlicher Vorteil erwachse den Betriebsstätteninhabern durch die Möglichkeit, Rundfunk in betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen zu empfangen. Bei Unternehmen, deren erwerbswirtschaftliche Betätigung schwerpunktmäßig in der Nutzung von Kraftfahrzeugen liege, werde der Nutzungsvorteil zum Hauptvorteil. Bei Mietwagen liege der abgeltungsfähige Vorteil im preisbildenden Faktor der Empfangsmöglichkeit. Die Gesamtheit dieser zusätzlichen Vorteile hätten die Gesetzgeber in verfassungsgemäßer Weise erfasst. Der Vorteil sei den Inhabern von Betriebsstätten und betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen zurechenbar.
Degressive Staffelung nach Beschäftigtenzahl pro Betriebsstätte nicht zu beanstanden
Die konkrete Ausgestaltung der Beitragspflicht für Betriebsstätten und Kraftfahrzeuge ist dem BVerfG zufolge belastungsgleich. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mache die Höhe des Beitrags von der Anzahl der in der jeweiligen Betriebsstätte neben dem Inhaber Beschäftigten abhängig, wobei mit zunehmender Belastung eine Degression eintrete. Diese Bemessung sei vorteilsgerecht. Dass es bei gleicher Beschäftigtenzahl zu unterschiedlichen Belastungen komme, je nachdem auf wie viele Betriebsstätten sich die Beschäftigten verteilten, bewirke keinen Gleichheitsverstoß. Laut BVerfG durften die Landesgesetzgeber die Beitragspflicht sowohl an die Betriebsstätte als denjenigen Ort anknüpfen, in dem von der Möglichkeit der Rundfunknutzung typischerweise Gebrauch gemacht wird, als auch den nach der Größe einer Betriebsstätte zu bemessenden Vorteil im Wege einer degressiven Staffelung an die Beschäftigtenzahl knüpfen. Dabei komme es nicht darauf an, dass es bezogen auf die Gesamtzahl der Beschäftigten mitunter zu unterschiedlich hohen Belastungen kommen kann. Denn die Gesetzgeber hätten nicht die Beschäftigtenzahl eines Unternehmens, sondern die der Betriebsstätte zur Bemessung des Rundfunkbeitrags herangezogen.
Zusätzlicher Beitrag für gewerbliche Kfz vorteilsgerecht ausgestaltet
Für betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge sei deren Inhaber für jedes zugelassene Fahrzeug zur Zahlung eines Drittels des Rundfunkbeitrags verpflichtet. Davon sei jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers ausgenommen. Diese zusätzliche Beitragspflicht erachtet das BVerfG ebenfalls für vorteilsgerecht ausgestaltet. Die Landesgesetzgeber hätten auch Kraftfahrzeuge als Orte, an denen der Rundfunk typischerweise intensiv genutzt werde, mit einem eigenen (Teil-)Beitrag belasten können, um damit auch Unternehmer ohne Betriebsstätte zu erfassen. Insbesondere hätten die Gesetzgeber nicht zwischen solchen Kraftfahrzeugen unterscheiden müssen, die der Betriebsstätteninhaber unmittelbar für die Zwecke des Betriebs einsetze, und solchen, die an Kunden vermietet würden. Die Landesgesetzgeber hätten diese Unterscheidung nicht in unterschiedliche Beitragsregelungen übersetzen müssen. Sie hätten sich vielmehr darauf beschränken können, die Beitragslast auf drei verschiedene Nutzungsarten im Betrieb aufzuteilen, um insgesamt die Vielgestaltigkeit der Nutzungsmöglichkeiten im betrieblichen Bereich zu erfassen und die Betriebsstätten in angemessener Höhe zu belasten. Schließlich sei das Erhebungsverfahren des Rundfunkbeitrags im nicht-privaten Bereich belastungsgleich. Die Rundfunkanstalten verfügten über hinreichende Möglichkeiten, die beitragsrelevanten Tatbestände zu ermitteln, und machten davon auch Gebrauch. Ein strukturelles Erhebungsdefizit sei nicht erkennbar. Auch im Übrigen sei die Rundfunkbeitragspflicht verfassungsgemäß.
BVerwG musste nicht EuGH anrufen
Das BVerfG sieht schließlich keinen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG darin, dass das Bundesverwaltungsgericht die Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV über die Frage unterlassen hat, ob durch den Systemwechsel von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag eine Beihilfe umgestaltet worden sei, die der EU-Kommission hätte notifiziert werden müssen. Das BVerwG habe eine etwaige Vorlagepflicht weder verkannt noch sei es bewusst von bestehender Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union abgewichen. Es habe in vertretbarer Weise davon ausgehen dürfen, die Rechtslage zur Notifizierungspflicht sei in einer Weise geklärt, die keinen vernünftigen Zweifel offenlasse. Nach dieser Rechtsprechung werde die ursprüngliche Regelung durch die Änderung nur dann in eine neue Beihilferegelung umgewandelt, wenn sie von der in der Genehmigungsentscheidung zugelassenen Regelung wesentlich abweicht, insbesondere, wenn die Änderung sie in ihrem Kern betrifft. Auf dieser Grundlage habe das BVerwG das Vorliegen einer geklärten Rechtslage nicht willkürlich und nicht ohne sachlich einleuchtende Begründung bejaht. Nicht zu beanstanden sei, dass es eine Änderung im Kern verneint, weil der Rundfunkbeitrag ebenso wie die vormalige Rundfunkgebühr als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben wird, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Dass nun auch weitere Personen abgabepflichtig seien, obwohl sie kein Empfangsgerät besäßen, habe das BVerwG wegen ihres geringen Anteils am Gesamtaufkommen als nicht wesentlich eingestuft. Dies leuchte ohne weiteres ein, so das BVerfG.
Anordnungen des BVerfG
Das BVerfG hat den Gesetzgeber eine Neuregelung bis spätestens bis zum 30.06.2020 aufgegeben. Ab dem Tag der Verkündung dieses Urteils seien bis zu einer Neuregelung Personen, die Ihrer Rundfunkbeitragspflicht bezüglich der Erstwohnung nachkämen, auf Antrag von einer Beitragspflicht für weitere Wohnungen zu befreien. Wer bereits Rechtsbehelfe anhängig gemacht habe, über die noch nicht abschließend entschieden sei, könne einen solchen Antrag rückwirkend stellen. Bereits bestandskräftige Festsetzungsbescheide vor der Verkündung dieses Urteils blieben hingegen unberührt.
