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BVerfG: Automatisierte Kennzeichenkontrollen in Bayern, Baden-Württemberg und Hessen teilweise verfassungswidri

  • zu BVerfG , Beschluss vom 18.12.2018 - 1 BvR 142/15; 1 BvR 2795/09; 1 BvR 3187/10

Die polizeirechtlichen Vorschriften zur automatisierten Kennzeichenkontrolle von Kraftfahrzeugen in Bayern, Baden-Württemberg und Hessen sind wegen Verstoßes gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung teilweise verfassungswidrig. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 18.12.2018 entschieden. Die drei Länder müssen ihre Gesetze jetzt bis Ende des Jahres 2019 nachbessern (Az.: 1 BvR 142/15 sowie 1 BvR 2795/09 und 1 BvR 3187/10).

Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen in Bayern, Baden-Württemberg und Hessen

In Bayern, Baden-Württemberg und Hessen ist die Polizei dazu ermächtigt, automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen durchzuführen. Dabei wird das Kennzeichen eines vorbeifahrenden Kraftfahrzeugs verdeckt von einem Kennzeichenlesesystem automatisiert erfasst, kurzzeitig gespeichert und mit Kennzeichen aus dem Fahndungsbestand abgeglichen.

Abgleichdatei in Bayern variiert nach Zweck der Kontrolle, in Baden-Württemberg und Hessen nicht

Für den Abgleich wird eine eigene Abgleichdatei erstellt, die nach der bayerischen Praxis nur Kennzeichen enthält, die für den Zweck der jeweiligen Kennzeichenkontrolle zusammengestellt werden. Abweichend von dieser Verwaltungspraxis wird bei Erstellung der Abgleichdatei in Baden-Württemberg und Hessen nicht nach dem Zweck der Kennzeichenkontrolle unterschieden, so dass der zum Abgleich herangezogene Datenbestand, der seine Grundlage insbesondere in den Sachfahndungsdaten des Schengener Informationssystems hat, nicht je nach Zweck der Aufstellung des Kennzeichenlesesystems variiert.

Umgang mit Nichttreffern und Treffern

Ergibt der Abgleich des Kennzeichens keinen Treffer, wird der Datensatz mitsamt dem erfassten Kennzeichen unverzüglich und automatisch vom Computer gelöscht (Nichttreffer). Sofern das Kennzeichenlesesystem einen Treffer meldet, überprüft ein Polizeibeamter an einem Computerbildschirm visuell, ob das aufgenommene Bild des Kennzeichens mit dem Kennzeichen aus dem Fahndungsbestand übereinstimmt. Ist dies beispielsweise wegen einer fehlerhaften Ablesung des Kennzeichens nicht der Fall (unechter Treffer), wird der gesamte Vorgang durch den Polizeibeamten manuell gelöscht. Bei einer Übereinstimmung (echter Treffer) werden die Daten gespeichert und gegebenenfalls weitere polizeiliche Maßnahmen eingeleitet.

Mehrere Beschwerden durch Fahrzeughalter

Die Beschwerdeführer sind mit ihren auf sie zugelassenen Kraftfahrzeugen auf Bundesautobahnen in Bayern beziehungsweise Straßen in Baden-Württemberg und Hessen unterwegs. Sie befürchteten, in die durch das Gesetz ermöglichten Kennzeichenkontrollen zu geraten. Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 142/15 beantragte deshalb beim Verwaltungsgericht, den Freistaat Bayern zu verurteilen, es zu unterlassen, Kennzeichen von seinen Kraftfahrzeugen mit dem Kennzeichenlesesystem zu erfassen und mit den polizeilichen Daten abzugleichen. Mittelbar wendete er sich damit gegen die Normen zur Kennzeichenkontrolle selbst. Vor den Instanzgerichten blieb seine Unterlassungsklage ohne Erfolg. Das BVerwG verneinte bereits einen Grundrechtseingriff. Die Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 2795/09 und 1 BvR 3187/10 wendeten sich hingegen unmittelbar gegen die Ermächtigungsgrundlagen im baden-württembergischen beziehungsweise hessischen Polizeigesetz.

Beschwerdeführer rügten Grundrechtsverletzung durch Kennzeichenerfassung

Dagegen wendeten sich die Beschwerdeführer mit ihren Verfassungsbeschwerden. Sie machten geltend, durch die Entscheidungen in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Sowohl in Fällen eines Nichttreffers, als auch eines unechten Treffers liege ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor. Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 142/15 sah einen Grundrechtseingriff bereits darin gegeben, von einer Kennzeichenkontrolle erfasst zu werden. Die Beschwerdeführer monierten zudem, dass die jeweiligen Rechtsgrundlagen formell verfassungswidrig seien, da es sich nicht um Regelungen der Gefahrenabwehr, sondern der Strafverfolgung handle, für die der Bund zuständig sei. Ferner verstießen die Rechtsgrundlagen zur Kennzeichenkontrolle gegen die verfassungsrechtlichen Gebote der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit.

BVerfG: Regelungen teilweise verfassungswidrig

Das BVerfG hat den Verfassungsbeschwerden teilweise stattgegeben. Die angegriffenen Regelungen seien wegen Verstoßes gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zum Teil verfassungswidrig.

Unmittelbare Rechtssatzverfassungsbeschwerden zulässig

Das BVerfG hat auch die unmittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerden gegen die einschlägigen Rechtsgrundlagen in Baden-Württemberg und Hessen für zulässig erachtet. Zwar seien die Beschwerdeführer nach dem Subsidiaritätsgrundsatz grundsätzlich verpflichtet gewesen, zunächst Unterlassungsklagen gegen die Kennzeichenkontrollen vor den Fachgerichten einzulegen. Dies sei ihnen vorliegend jedoch nicht zumutbar gewesen, da in der letzten Entscheidung des Ersten Senats zu dem gleichen Thema bei gleicher prozessualer Ausgangslage die Möglichkeit einer Unterlassungsklage noch nicht einmal in Erwägung gezogen wurde. Hinzu komme, dass inzwischen über den Kern des Beschwerdevorbringens von den Fachgerichten bis hin zum BVerwG entschieden wurde und eine Verweisung der Beschwerdeführer auf den Rechtsweg die Entscheidungsgrundlagen für die Beurteilung der Vorschriften heute daher nicht mehr verbreitern könnte.

Grundrechtseingriff bereits durch Kennzeichenerfassung

Laut BVerfG greift die Kennzeichenkontrolle jeweils durch die Erfassung der Kennzeichen, den Abgleich und die darauffolgende Verwendung der Daten in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Ein Eingriff liege auch im Fall eines unechten Treffers und eines Nichttreffers vor. Soweit dem die Entscheidung des Senats von 2008 (BeckRS 2008, 33081) entgegenstehe, hält das Gericht daran nicht fest.

Betroffensein auch bei Nichttreffern

Zwar fehle es nach der Rechtsprechung des Senats an einer Eingriffsqualität, sofern Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden ausgesondert werden. Daran werde festgehalten, so das BVerfG. Maßgeblich sei, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist. Ein solches Betroffensein ist dem BVerfG zufolge bei einer Kennzeichenkontrolle jedoch bei allen erfassten Personen gegeben.

Erfassung von Nichttreffer-Daten notwendiger Teil der Kontrolle

Die Einbeziehung der Daten auch von Personen, deren Abgleich letztlich zu Nichttreffern führe, erfolge nicht ungezielt und allein technikbedingt, sondern sei notwendiger und gewollter Teil der Kontrolle und gebe ihr als Fahndungsmaßnahme erst ihren Sinn, erläutert das BVerfG. Dem stehe nicht entgegen, dass den Betroffenen im Nichttrefferfall weder Unannehmlichkeiten noch Konsequenzen erwachsen. Denn das ändere nichts daran, dass die Betroffenen überprüft werden, ob sie behördlich gesucht werden und ihre ungehinderte Weiterfahrt unter den Vorbehalt gestellt wird, dass Erkenntnisse gegen sie nicht vorliegen. Eine solche Maßnahme sei nicht erst hinsichtlich ihrer Folgen, sondern als solche freiheitsbeeinträchtigend. Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehöre es, dass sich die Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden, hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen und dem Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein.

Bayern, Baden-Württemberg und Hessen überwiegend gesetzgebungsbefugt

In formeller Hinsicht sind die Regelungen zur Kennzeichenkontrolle in allen drei Ländern überwiegend mit der Verfassung vereinbar. Denn da die Regelungen der Gefahrenabwehr zuzuordnen seien, liege die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern.

Bayern: Kennzeichenkontrolle zur Verhütung unerlaubten Grenzübertritts Bundessache

Hinsichtlich der bayerischen Regelung fehle dem Land die Gesetzgebungskompetenz allerdings, soweit durch einen Verweis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG die Kennzeichenkontrolle zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze erlaubt sei. Diese Variante der Vorschrift sei eine Frage des Grenzschutzes, für die gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG ausschließlich der Bund die Gesetzgebungskompetenz innehabe. Der Einsatz der Kennzeichenkontrollen zur Verhütung oder Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, wie er nach den beiden anderen Varianten des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG erlaubt sei, unterliege keinen kompetenzrechtlichen Bedenken, da es sich um Regelungen der Gefahrenabwehr handelt.

BW: Regelung zur Unterstützung der Straftäterfahndung leidet an unwirksamer Verweisungsnorm

In Bezug auf die baden-württembergische Regelung beanstandet das BVerfG, dass die automatisierten Kennzeichenkontrollen zur Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen oder Kontrollbereichen zur Fahndung nach Straftätern vorgesehen seien. Hier fehle dem Land schon für die Bestimmungen, die die Einrichtung solcher Kontrollstellen und -bereiche selbst regelten, die Gesetzgebungskompetenz. Es handele sich um Regelungen zur Strafverfolgung, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz habe und von der er auch abschließend Gebrauch gemacht habe. Entsprechend sei die Regelung der Kennzeichenkontrolle, die als tatbestandliche Voraussetzung auf diese Regelung verweise, verfassungswidrig. Es fehle insoweit an einer hinreichend bestimmten und begrenzenden Anknüpfung für die Kennzeichenerfassung.

Hessen: Verstoß gegen Zitiergebot

Die hessischen Regelungen zu automatisierten Kennzeichenkontrollen rügt das BVerfG, soweit sie zur Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zur Verhinderung von versammlungsrechtlichen Straftaten dienten, sowie wiederum auch die Regelung zur Einrichtung solcher Kontrollstellen selbst. Der Gesetzgeber dürfe solche Kontrollen zwar vorsehen. Weil in ihnen jedoch ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG liege, müsse das Gesetz das Grundrecht unter Angabe dessen Artikels nennen (sogenanntes Zitiergebot, vgl. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG). Dem genügten die angegriffenen Vorschriften nicht.

Fehlende Beschränkung auf Schutz erheblicher Rechtsgüter unverhältnismäßig

In materieller Hinsicht beanstandet das BVerfG die angegriffenen Regelungen teilweise unter Verhätnismäßigkeitsaspekten. Polizeiliche Kontrollen zur gezielten Suche nach Personen oder Sachen im öffentlichen Raum setzten grundsätzlich einen objektiv bestimmten und begrenzten Anlass voraus. Der Gesetzgeber müsse eine Eingriffsschwelle vorgeben, durch die das staatliche Handeln an vorhersehbare und kontrollierbare Voraussetzungen gebunden werde. Dies könnten einzelne Gefahren, typisierte Gefahrenlagen oder auch Situationen sein, in denen eine spezifisch gesteigerte Wahrscheinlichkeit besteht, gesuchte Personen oder Sachen aufzufinden. Erforderlich sei dafür aber eine hinreichende Tatsachenbasis. Zudem müssten automatisierte Kennzeichenkontrollen angesichts ihres Eingriffsgewichts dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen (etwa Leib, Leben und Freiheit der Person, Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder, erhebliche Sachwerte). Soweit das bayerische Gesetz die Kennzeichenkontrolle allgemein zur Abwehr einer konkreten Gefahr vorsehe, mangele es der Regelung an einer Beschränkung auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse. Das gleiche gelte für die baden-württembergische und hessische Regelung.

Kennzeichenkontrolle zur Schleierfahndung nicht klar genug begrenzt

Auch die Regelungen zum Einsatz der automatisierten Kennzeichenkontrolle als Mittel der Schleierfahndung beanstandet das BVerfG zum Teil. Zwar sei ein solcher Einsatz des Mittels grundsätzlich mit der Verfassung vereinbar, auch wenn es sich um eine Befugnis handele, die allein final durch eine weit gefasste Zwecksetzung definiert sei und mangels näheren Anlasses in dieser Weite grundsätzlich verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge. Ihre Rechtfertigung ergebe sich hier aber aus den besonderen Bedingungen des Wegfalls der innereuropäischen Grenzkontrollen, für die sie zur Gewährleistung von Sicherheit einen Ausgleich darstelle. Erforderlich sei dafür aber eine hieran orientierte konsequente und klare Begrenzung der Zwecke und Orte solcher Kontrollen.

Hinreichender Grenzbezug fehlt

Die angegriffenen bayerischen Vorschriften genügten diesen Anforderungen nicht vollständig, so das BVerfG. Verfassungsrechtlich unbedenklich sei die Regelung, soweit die Kennzeichenkontrollen in einem Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometer oder an öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs durchgeführt werden dürften. Die Befugnis zu Kontrollen allgemein auf Durchgangsstraßen im ganzen Land sei demgegenüber nicht hinreichend bestimmt und begrenzt und weise nicht den erforderlichen klaren Grenzbezug auf. Für die Beurteilung der Vorschriften als verhältnismäßig fielen überdies die einschränkenden Maßgaben des Unionsrechts ins Gewicht, denen der Gesetzgeber nach dem Stand der fachgerichtlichen Rechtsprechung noch Rechnung tragen müsse. Auch an den Regelungen in Baden-Württemberg und Hessen bemängelt das BVerfG einen hinreichend klaren Grenzbezug. Indem die Schleierfahndung in Baden-Württemberg allgemein auf Straßen von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität im ganzen Land eröffnet werde, sei der Grenzbezug für automatisierte Kennzeichenkontrollen nicht hinreichend bestimmt und begrenzt. Diesen Anforderungen würden auch die hessischen Regelungen nicht gerecht, soweit sie die Schleierfahndung auf allen Straßen im ganzen Land zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität eröffneten.

Hinreichend konkreter Anlass für Kennzeichenkontrollen an polizeilichen Kontrollstellen in Bayern gegeben

Soweit Kennzeichenkontrollen in Bayern an polizeilichen Kontrollstellen erlaubt würden, sei das verfassungskonform, weil die gesetzliche Regelung zur Einrichtung der Kontrollstelle ihrerseits bei verständiger Auslegung so zu verstehen sei, dass sie eine konkrete Gefahr voraussetzt. Damit fehle es nicht an einem hinreichend konkreten Anlass. Dieser Anlass habe auch hinreichendes Gewicht. Kontrollstellen dürften nach der angegriffenen Bestimmung nur zur Verhinderung schwerer Straftaten oder bestimmter versammlungsrechtlicher Straftaten eingerichtet werden. Es handele sich folglich um den Schutz von Rechtsgütern von erheblichem Gewicht. Soweit der Zugang zu einer Versammlung kontrolliert werde, greife die Regelung zwar zusätzlich auch in die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG ein. Sie genüge aber auch insoweit den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen in bayerischer Regelung erforderlich

Die angegriffenen Vorschriften aller drei Länder genügen laut BVerfG zwar im Wesentlichen den Maßgaben an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtsrechtliche Kontrolle. An der bayerischen Regelung sei allerdings verfassungsrechtlich zu beanstanden, dass das Gesetz keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für den Einsatz der verdeckt erfolgenden automatisierten Kennzeichenkontrollen vorsieht. Eine Dokumentationspflicht befördere die Selbstkontrolle, ermögliche die Aufsicht durch den Landesdatenschutzbeauftragten und erleichtere die verwaltungsgerichtliche Kontrolle.

Datenabgleich nur mit für Kontrollzweck bedeutsamen Fahndungsbeständen

Allerdings bedürften die Regelungen zum Datenabgleich in allen drei Ländern einer einschränkenden verfassungskonformen Auslegung, so das BVerfG. Sie müssten so verstanden werden, dass sich der Umfang des erlaubten Datenabgleichs jeweils auf diejenigen Fahndungsbestände beschränkt, die für den konkreten Zweck der Kennzeichenkontrolle von Bedeutung sind.

Anforderungen an Datenverwendung für weitere Zwecke in allen drei Ländern nicht ausreichend

Schließlich moniert das BVerfG die Regelungen der drei Länder zur Verwendung der Daten für weitere Zwecke. Nach verfassungsrechtlichen Maßstäben sei eine Zweckänderung zwar grundsätzlich zulässig. Die entsprechenden Daten müssten aber neu auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden Ermittlungsmaßnahmen erhoben werden dürfen. Eine weitere Nutzung sei daher nur zulässig, wenn sie dem Schutz von Rechtsgütern dient, die auch die Durchführung einer Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle rechtfertigen könnte. Dies stellten weder die bayerischen noch die baden-württembergischen noch die hessischen Regelungen ausreichend sicher.

Zum Thema im Internet

Die Entscheidungen  des BVerfG (Az.: 1 BvR 142/15 sowie 1 BvR 2795/09 und 1 BvR 3187/10) finden Sie auf dessen Website.

Aus der Datenbank beck-online

Bodenbenner/Heinemann, Die Neuregelung der automatisierten Kennzeichenerfassung in Hessen, NVwZ 2010, 679

Guckelberger, Zukunftsfähigkeit landesrechtlicher Kennzeichenabgleichsnormen, NVwZ 2009, 352

BVerfG, Automatisierte Erfassung von Autokennzeichen, BeckRS 2008, 33081

Roßnagel, Verfassungsrechtliche Grenzen polizeilicher Kfz-Kennzeichenerfassung, NJW 2008, 2547

Schieder, Die automatisierte Erkennung amtlicher Kfz-Kennzeichen als polizeiliche Maßnahme, NVwZ 2004, 778

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 5. Februar 2019 .

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