Editorial MMR 5/2003: Düsseldorfer Sperrungsverfügung: Warum ein Provider erfolgreich war von Dr. Torsten Schreier


Die Eilverfahren um die Düsseldorfer Internet-Sperrungsverfügung sind abgeschlossen. Bilanz vor dem OVG: Fünf Provider scheiterten, nur einer hatte Erfolg.

Der Hintergrund

Im Herbst 2001 hatte die Bezirksregierung Düsseldorf erstmals erklärt, sie wolle gegen die nordrhein-westfälischen Provider wegen rechtsradikaler Internetseiten vorgehen. Die Düsseldorfer Medienwächter beschuldigten ihre heimische Providerwirtschaft nicht etwa, sich mit diesen Inhalten zu identifizieren. Sie stützten sich vielmehr auf § 22 Abs. 3 MDStV, nach dem gegen Access-Provider ausnahmsweise eine Sperrungsverfügung wegen rechtswidriger Inhalte ergehen kann, wenn ein Vorgehen gegen die für diese Inhalte Verantwortlichen erfolglos bleibt und eine Sperrung technisch möglich sowie zumutbar ist. Im Frühjahr 2002 ergingen dann insgesamt 76 Sperrungsverfügungen. Einige der betroffenen Unternehmen erhoben im Sommer 2002 gegen diese Verfügungen Klage, woraufhin der Sofortvollzug angeordnet wurde. Begleitet von öffentlichen Anhörungen, Kolloquien und Kongressen, die die Bezirksregierung veranstaltete, schaffte es die Sperrungsverfügung schnell in die überregionale Presse und der Regierungspräsident als oberster Internetpolizist bis in das Feuilleton der FAZ.

Die Gerichtsverfahren

Da die Bezirksregierung Düsseldorf zwar zentral für die Internetaufsicht in Nordrhein-Westfalen zuständig ist, die gerichtliche Zuständigkeit sich jedoch nach dem Sitz des Providers richtet, waren mehrere Verwaltungsgerichte mit den Eilverfahren der Provider befasst - mit konträren Ergebnissen: Nur das VG Minden gab einem Provider in der Sache recht (11 L 1110/02 v. 31.10.2002, MMR 2003, 135), ein Verfahren hatte wegen eines Zustellungsfehlers Erfolg, die restlichen Entscheidungen hielten den Sofortvollzug hingegen aufrecht.

Damit war das OVG Nordrhein-Westfalen am Zug: In fünf Beschlüssen bestätigte es die erstinstanzlichen Niederlagen der Provider (u.a. 8 B 2567/02 v. 19.3.2003, MMR 2003, 348 m. Anm. Spindler/Volkmann  in diesem Heft). Das Mindener Verfahren, in dem der Provider erstinstanzlich in der Sache gewonnen hatte, behandelte es hingegen abweichend: Einige Tage nach Erlass der fünf Beschlüsse platzte in die Siegeslaune der Bezirksregierung ein folgenschwerer Hinweis des Senats: Hatte die Bezirksregierung im Mindener Fall den Sachverhalt falsch ermittelt, weil sie den Provider unrichtigerweise als Access- statt als Netzwerk-Provider behandelt hatte? Hatte sie ihr Ermessen falsch ausgeübt, weil die Kosten für die Sperrung angesichts der Größe des Netzes des betroffenen Providers um ein Vielfaches höher gewesen wären, als von den Internetwächtern angenommen? Das Gericht fragte deshalb an, ob die Bezirksregierung ihre Beschwerde fallen lassen wolle. Zu den Bedenken des Gerichts konnte oder wollte sich die Bezirksregierung nicht einlassen: Sie nahm ihre Beschwerde gegen den Mindener Beschluss zurück und verhinderte so eine abweichende Sachentscheidung des OVG.

Die Rechtslage

Ganz offensichtlich teilte das OVG die Einschätzung des erfolgreichen Providers, nur ein geringer Teil seiner Geschäftstätigkeit betreffe das Access-Providing, während er im Übrigen Netzwerk-Providing betreibe. Das wesentliche Abgrenzungsmerkmal ist, dass der Access-Provider Nutzern direkt den Zugang zum Internet vermittelt, weil er selbst die Endkundenbeziehung zu ihnen unterhält. Der Netzwerk-Provider hingegen stellt Access-Providern als deren Dienstleister Netz- und sonstige Infrastruktur zur Verfügung, mit denen diese Access-Provider den Nutzern den Zugang zum Internet ermöglichen.

Die Einordnung des Providers ist für den Erlass von Sperrungsverfügungen wesentlich. Während Access-Provider nach dem - unkritisch angewandten - Gesetzeswortlaut dem MDStV unterfallen, ist dies bei Netzwerk-Providern nicht der Fall. Diese sind als TK-Dienstleister ausschließlich durch das TKG reguliert, in dem die Sperrung von Inhalten nicht vorgesehen ist.

Da sich bei dem erfolgreichen Provider Access- und Netzwerk-Providing technisch nicht trennen lassen, war die Sperrungsverfügung ihm gegenüber unverhältnismäßig. Sie war allenfalls (so die Ansicht des OVG) bezüglich eines geringen Teils der Geschäftstätigkeit zu Recht ergangen, bezüglich des weit überwiegenden Rests jedoch zu Unrecht.

Die Zukunft

Die unterlegenen Provider dürften den Hauptsacheverfahren nicht allzu euphorisch entgegensehen, nachdem die Verwaltungsgerichte ihrer Argumentation bereits in den Eilverfahren nicht gefolgt waren und sich hierin vom OVG bestätigt sehen. Immerhin können diese Provider hoffen, von den Gerichten als Nichtstörer qualifiziert zu werden und deshalb Kostenersatz für die Sperrungsmaßnahmen zu erhalten. Eine Behandlung von Access-Providern als Nichtstörer wäre nicht nur rechtlich zutreffend, sondern würde wohl in der Zukunft schon aus fiskalischen Erwägungen einer ausufernden Sperrungspraxis der Internetaufsicht Einhalt gebieten.

Gegenüber dem erfolgreichen Provider hob die Bezirksregierung wenige Tage nach ihrem Rückzug vor dem OVG auch die Sperrungsverfügung auf, da sie deren Verhältnismäßigkeit in Frage gestellt sah. Die Internetaufsicht muss sich also aus Münster ins Stammbuch schreiben lassen, zukünftig die Verhältnisse bei den Providern genau zu untersuchen. Dies gilt nicht nur für die Qualifikation als Access- oder Netzwerk-Provider. Das OVG hat die Verhältnismäßigkeit der Verfügung gegenüber dem erfolgreichen Provider auch deshalb bezweifelt, weil dessen Netz über viele hundert Domain-Name-Server und Router-Rechner verfügt, deren technische Anpassung einen weit höheren Aufwand bedeutet hätte, als die Bezirksregierung zunächst wahrhaben wollte. Es kommt also auch auf die individuellen technischen Gegebenheiten an. Von diesen Konsequenzen wird die gesamte Internetwirtschaft profitieren können.

Köln, im Mai 2003

Dr. Torsten Schreier