BVerfG

Rückwirkende Festsetzung von Kanalanschlussbeiträgen verfassungsrechtlich unzulässig


Die Festsetzung von Beiträgen für den Anschluss von Grundstücken an die Schmutzwasserkanalisation verletzt die Beschwerdeführer in ihren Rechten.


Zum Sachverhalt

Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Kanalanschlussbeiträgen auf Grundlage von § 8 VII 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg (KAG). Nach der ursprünglichen Fassung (a. F.) dieser Vorschrift entstand die Beitragspflicht, „sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung“. Das OVG Berlin-Brandenburg legte dies so aus, dass es „nicht auf die formelle und materielle Gültigkeit dieser Satzung, sondern ausschließlich auf den formalen Akt des Satzungserlasses“ ankomme. Mit Wirkung zum 1.2.2004 änderte der Landesgesetzgeber die Vorschrift dahingehend (n. F.), dass die Beitragspflicht „frühestens … mit dem Inkrafttreten einer rechtswirksamen Satzung“ entsteht. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es, die Rechtsprechung habe die alte Fassung entgegen der Intention des Gesetzgebers ausgelegt. Dies habe zu großen Beitragsausfällen geführt, da Ansprüche nicht mehr innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist hätten geltend gemacht werden können. Um künftige Beitragsausfälle zu vermeiden, werde eine Klarstellung vorgenommen.

Die Beschwerdeführerinnen sind Eigentümerinnen von Grundstücken in Cottbus. Die erste Beitragssatzung der Stadt, die sich in der Folge als unwirksam erwies, sollte zum 30.6.1993 in Kraft treten. Nach den Feststellungen der Verwaltungsgerichte trat erstmals zum 1.1.2009 eine wirksame Satzung in Kraft. Das Grundstück der Beschwerdeführerin im ersten Verfahren war bereits vor dem 3.10.1990 an die Schmutzwasserkanalisation angeschlossen worden; der Bescheid über den Kanalanschlussbeitrag datiert auf den 29.11.2011. Die Beschwerdeführerin des zweiten Verfahrens wurde mit Bescheid vom 12.5.2009 zu einem Kanalanschlussbeitrag herangezogen; die Möglichkeit des Anschlusses an die Schmutzwasserkanalisation hatte für dieses Grundstück nach ihren Angaben bereits kurz nach dem 3.10.1990 bestanden. Widersprüche und Klagen blieben insoweit ohne Erfolg.

Entscheidung des BVerfG

Nach Auffassung der 2. Kammer des Ersten Senats des BVerfG verletzen die angegriffenen Entscheidungen die Beschwerdeführerinnen in ihren Grundrechten aus Art. 2 I GG i. V. mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes aus Art. 20 III GG. Nach der vor dem 1.2.2004 gültigen Fassung von § 8 VII 2 KAG hätte von den Beschwerdeführerinnen kein Beitrag mehr erhoben werden können. Die Anwendung einer seit dem 1.2.2004 gültigen Neufassung entfaltet bei ihnen daher eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung.

Nach Auffassung des BVerfG trat die Änderung des § 8 VII 2 KAG zwar nicht formell rückwirkend in Kraft. Gleichwohl hat sie in den Fällen der Beschwerdeführerinnen materiell rückwirkenden Charakter. Nach § 8 VII 2 KAG a. F. in seiner Auslegung durch das OVG war der Zeitpunkt der ersten Beitragssatzung mit formellem Geltungsanspruch für das Entstehen der Beitragspflicht maßgeblich. Es war danach unerheblich, ob die erste Satzung wirksam war. Wenn die erste Beitragssatzung unwirksam war, konnte die Beitragspflicht für die betroffenen Grundstücke nur noch durch eine nachfolgende wirksame Beitragssatzung begründet werden, die rückwirkend auf das Datum des formalen Inkrafttretens der ersten, unwirksamen Beitragssatzung in Kraft gesetzt wurde. War zum Zeitpunkt des Erlasses der wirksamen Satzung – wie in den Fällen der Beitragsschuldnerinnen – die Festsetzungsfrist von vier Jahren nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die unwirksame Satzung in Kraft treten sollte, bereits abgelaufen, konnte die Beitragspflicht nur für eine „juristische Sekunde“ entstehen, war dann aber sofort verjährt und damit erloschen. Nach § 8 VII 2 KAG n. F. ist auf das Inkrafttreten einer „rechtswirksamen“ Satzung abzustellen. Dies eröffnete in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, erneut die Möglichkeit, die Beitragsschuldner zu Anschlussbeiträgen heranzuziehen.

Anders als in der Begründung des Gesetzesentwurfs angenommen ist § 8 VII 2 KAG n. F. nicht als „Klarstellung“, sondern als konstitutive Änderung der alten Rechtslage zu behandeln. Maßgeblich hierfür ist, dass die geänderte Norm in ihrer ursprünglichen Fassung von den Gerichten in einem Sinn ausgelegt werden konnte und ausgelegt worden ist, der mit der Neuregelung ausgeschlossen werden soll.

§ 8 VII 2 KAG n. F. entfaltet bei Anwendung in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, eine unzulässige echte Rückwirkung. Zwar war die Beitragspflicht in diesen Fällen mangels wirksamer Satzung noch nicht entstanden und damit auch nicht wegen Festsetzungsverjährung erloschen. Ein nachträglicher Eingriff in einen abgeschlossenen Sachverhalt liegt aber dennoch vor, weil eine Veranlagung der Grundstücke der Beschwerdeführerinnen zu einem Herstellungsbeitrag rechtlich nicht mehr möglich gewesen wäre, wenn es bei der seinerzeitigen Gesetzeslage geblieben wäre. Wäre eine auf den 30.6.1993 – den Tag des Inkrafttretens der ersten unwirksamen Satzung – rückwirkende wirksame Beitragssatzung beschlossen worden, wäre die vierjährige Festsetzungsfrist in Lauf gesetzt worden und Festsetzungsverjährung mit Ablauf des 31.12.1997 eingetreten. Die Forderungen wären dann in der „juristischen Sekunde“ ihres Entstehens erloschen. § 8 VII 2 KAG n. F. eröffnete damit in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, erneut die Möglichkeit, die Beitragsschuldner zu Anschlussbeiträgen heranzuziehen.

Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen liegt hier nicht vor. Von den in der Rechtsprechung anerkannten Fallgruppen kommt hier nur diejenige der Vorhersehbarkeit einer Neuregelung wegen Unklarheit und Verworrenheit der ursprünglichen Gesetzeslage in Betracht. Jedoch mussten die Betroffenen vorliegend nicht mit einer Rechtsänderung rechnen. Das OVG hatte sich eindeutig dafür entschieden, in dem Konflikt zwischen den finanziellen Interessen der Gemeinden einerseits und den Interessen der Bürger andererseits letzteren den Vorrang zu geben. Im Übrigen rechtfertigt allein die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm nicht deren rückwirkende Änderung; erst wenn die Auslegungsoffenheit ein Maß erreicht, das zur Verworrenheit der Rechtslage führt, darf der Gesetzgeber eine klärende Neuregelung auf die Vergangenheit erstrecken. Eine solche Unklarheit und Verworrenheit der ursprünglichen Gesetzeslage war hier nicht gegeben.

Selbst wenn die Anwendung des § 8 VII 2 KAG n. F. in den genannten Fällen als unechte Rückwirkung zu qualifizieren wäre, läge ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor. Denn diese unechte Rückwirkung stünde einer echten Rückwirkung jedenfalls im Ergebnis nahe, weshalb an ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung gesteigerte Anforderungen zu stellen wären. Bei einer Gesamtabwägung hat der Gesetzgeber dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz der Beschwerdeführerinnen nicht in hinreichendem Maß Rechnung getragen. Vertrauen erwächst vorliegend aus der Gewährleistungsfunktion des geltenden Rechts. Das allgemeine Ziel der Umgestaltung des Abgabenrechts sowie fiskalische Gründe rechtfertigen die rückwirkende Abgabenbelastung hier nicht; dies gilt auch vor dem Hintergrund der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung.

BVerfG, Beschl. v. 12.11.2015 – 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14



Pressemitteilung des BVerfG Nr. 94 v. 17.12.2015