Prof. Dr. Karsten Altenhain; Dr. Tim Faber; Jörg Knupfer; Dr. Marc Liesching; Dr. Andreas Lober; Dr. Nadine Mynarik; Prof. Dr. Bruno W. Nikles; Dr. Stephan Ott; Prof. Dr. Heribert Schumann

Defizitäre «Defizitanalyse»? - Zur Evaluation des Jugendschutzsystems


Am 30.10.2007 veröffentlichte das Hans Bredow Institut (HBI) die Ergebnisse der "wissenschaftlichen Evaluation des Jugendmedienschutzes".

Am 30.10.2007 veröffentlichte das Hans Bredow Institut (HBI) die Ergebnisse der "wissenschaftlichen Evaluation des Jugendmedienschutzes" (http://www.hans-bredow-institut.de/forschung/recht/071030Jugendschutz-Endbericht.pdf). Das Medienforschungsinstitut der Universität Hamburg hatte im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und der Bundesländer zu untersuchen, ob und inwieweit der Jugendmedienschutz in Deutschland funktioniert, um Folgerungen der Rechtspolitik für zukünftige gesetzliche Anpassungen zu ermöglichen. In diesem Rahmen wurden von den Auftraggebern auch zahlreiche Fragen gestellt, die Probleme im Zusammenhang mit der Auslegung rechtlicher Bestimmungen des Jugendschutzes betreffen. Bund und Länder haben sich selbst eine Frist zur Evaluation bis April 2008 gesetzt (BT-Drs. 14/9013, S. 24).

In seinem knapp 400 Seiten umfassenden Bericht bemerkt das HBI zu Beginn, dass das Jugendschutzsystem "so komplex (ist), dass eine Evaluation, die auch empirische Belege über den Vollzug einbezieht, nicht in der gesamten Breite durchgeführt werden kann" (S. 9). Trotzdem sieht sich das HBI aber am Ende in der Lage, dem geltenden Jugendmedienschutzrecht zu attestieren, dass es alle jugendschutzrelevanten Inhalte und Verbreitungsformen erfasse und "durchaus Wirkungen in der Praxis" habe (S. 372). Das HBI schlägt daher nur einzelne Randkorrekturen vor (S. 364 ff.).

Entsprechend der zu Beginn gemachten Einschränkung liegt der Schwerpunkt des Berichts in einer von empirischen Belegen weitgehend abgelösten rechtswissenschaftlichen Untersuchung des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) und des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV) (S. 19-230). In den Blick genommen werden Anwendungsbereiche und Begriffsbestimmungen der genannten Gesetze sowie einzelne praktische Problemkreise, z.B. Indizierung, Altersfreigaben, "Regulierte Selbstregulierung", Altersverifikationssysteme (AVS), Aufsicht nach dem JMStV etc. Als Untersuchungsmethode benennt der Bericht wiederholt und zuvörderst die "Auswertung von Literatur und Rechtsprechung" (S. 19, 38, 58, 87, 118, 123, 136 f., 155, s.a. S. 201).

Insoweit ist allerdings ausweislich der Literaturbelege und der inhaltlichen Ausführungen des Berichts festzustellen, dass nur ein Bruchteil des einschlägigen Schrifttums berücksichtigt worden ist. Dies gilt nicht nur für unzählige Fachaufsätze zu den einzelnen relevanten Jugendschutzthemen, die hier nicht annähernd aufgezählt werden können (s. aber Nw. unten). Auch die aktuellen rechtswissenschaftlichen Monografien, welche sich originär mit Evaluationsthemen befassen, wurden offenbar nicht einmal zu einem Drittel berücksichtigt (z.B. Bandehzadeh, Jugendschutz im Rundfunk und in den Telemedien, 2006; Bosch, "Die Regulierte Selbstregulierung" im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, 2007; Hopf, Jugendschutz im Fernsehen, 2004; Faber, Jugendschutz im Internet, 2005). Und schließlich wird auf die Beachtung ganzer Erläuterungswerke zu den Jugendschutzgesetzen völlig verzichtet (z.B. Erdemir, Jugendschutz, in: Spindler/Wiebe, 2. Aufl. 2005; Landmann, Medienjugendschutzrecht, in: Mainzer Rechtshandbuch der Neuen Medien, 2003; Nikles/Roll/Spürck/Umbach, Jugendschutzrecht, 2. Aufl. 2005).

Die unzureichende Einbeziehung des rechtswissenschaftlichen Diskussionsstands ist nicht nur ein "Schönheitsfehler", sondern hat erhebliche Auswirkungen auf die Qualität der Evaluation und damit letztlich auf deren Wert selbst. Exemplarisch ist zu nennen: Zur Frage der Bewertungskompetenz für AVS (§ 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV) gelangt der Bericht unter vorgeblicher "Auswertung der Literatur" zu dem Ergebnis, dass eine "Unklarheit über die Zuständigkeiten" zwischen KJM und FSM bestünde (vgl. S. 136 f., 142 f.). Das Für und Wider wird dabei überwiegend mit rechtspolitischen Erwägungen ohne Angabe von Literaturbelegen diskutiert. Keinerlei Erwähnung findet hingegen die breite und einhellige Rechtsliteratur, die auf der Grundlage rechtsmethodischer Analyse den anerkannten Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle eine Kompetenz und einen Bewertungsvorrang bei der Beurteilung von AVS zuweist (vgl. z.B. Erdemir, RdJB 2006, 285, 293 mit Fußn. 52; Liesching, JMS-Report 6/2006, S. 2 ff.; Pathe, RdJB 2006, 319, 323; Sellmann, MMR 2006, 723 ff.; ferner: Hoeren, Internetrecht - Skript Stand Sept. 2007, Rdnr. 808, S. 488 f.). Dem Meinungsbild der rechtswissenschaftlichen Literatur braucht man freilich nicht zu folgen; der durch den HBI-Berichtstitel ausgewiesene Anspruch wissenschaftlicher Evaluation hätte aber eine Auswertung sowie eine Auseinandersetzung mit den vorgebrachten Argumentationen geboten. Diese Kritik gilt i.Ü. für alle anderen Evaluationsthemen entsprechend.

Ungeachtet der dargestellten defizitären Berücksichtigung des jugendschutzrechtlichen Schrifttums führt auch die Nichtberücksichtigung rechtsmethodischer Auslegungsgrundsätze zu Berichtsergebnissen, die höchst zweifelhaft erscheinen. Lediglich exemplarisch ist zu nennen: Hinsichtlich der praktisch bedeutsamen Auslegung des Begriffs "Anbieter von Telemedien" gelangt die Untersuchung zu dem überraschenden Befund, dass die Definition des § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG nicht auf den JMStV anwendbar sei und vielmehr ein engerer Anbieterbegriff gelten müsse. Begründet wird dies mit der - angekündigt "ergebnisorientierten" (S. 10) - Erwägung, dass andernfalls der Anbieterbegriff des JMStV auch auf Access-Provider und Suchmaschinenbetreiber Anwendung finden würde (S. 121). Die Landesgesetzgeber (vgl. Bayer. LT-Drs. 14/10246, S. 15) werden in der Untersuchung nicht berücksichtigt. Auch die h.M. wird nicht ausgewertet. Beide gelangen zum gegenteiligen Ergebnis wie das HBI und gehen von einem "weiten Anbieterbegriff" aus (vgl. z.B. Erdemir, in: Spindler/Wiebe, a.a.O., Rdnr. 53; Mynarik, Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien, 2006, S. 83 ff.; Nikles/Roll/Spürck/Umbach, Jugendschutzrecht, 2. Aufl. 2005, § 3 JMStV Rdnr. 6; Ukrow, Jugendschutzrecht 2004, Rdnr. 401). Dennoch macht sich der HBI-Bericht nicht die Mühe, sein gegenteiliges Ergebnis methodisch zu erarbeiten und zu begründen. Vor allem im Hinblick auf den vom HBI behaupteten pauschalen Ausschluss der Access-Provider vom Anwendungsbereich des gesetzlichen Jugendschutzes ist zu hinterfragen, ob die Regelungssystematik der Jugendschutzbestimmungen (vgl. § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 4 RStV) infolge des Verzichts auf eine rechtsmethodische Analyse richtig verstanden worden ist.

Zweifelhaft erscheint auch die Validität der immer wieder eingestreuten Tatsachenbehauptungen zur Umsetzung und Akzeptanz des Jugendmedienschutzrechts. Ihnen liegen vielfach nur einzelne Aussagen aus den 23 leitfadengestützten Experteninterviews zu Grunde, die das HBI mit insgesamt 45 Personen führte (S. 385 ff.). Abgesehen davon, dass sich auf einer derartigen Basis kaum empirisch verlässliche Aussagen treffen lassen, ist auch festzustellen, dass die befragten Personen entweder Angehörige der mit dem Jugendschutz befassten Behörden und Selbstkontrolleinrichtungen oder gar schlicht Interessenvertreter waren. Ob man vor diesem Hintergrund z.B. auf eine vergleichende Auswertung der Entscheidungen verschiedener Prüforganisationen verzichten darf, nur weil "sich aus den Expertengesprächen keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass es ... systematisch zu Abweichungen kommt" (S. 47), erscheint mehr als fraglich. Bemerkenswert ist auch, dass einer Studie zum Jugendmedienschutz gerade einmal fünf Gruppeninterviews mit - wie vielen? - Jugendlichen zu Grunde liegen. Auch die wiederholt im Evaluationsbericht in Bezug genommene Studie des JFF - Institut für Medienpädagogik in Forschung und Praxis (http://www.jff.de/dateien/JFF_JMS_LANG.pdf) - basiert auf qualitativen Interviews mit lediglich 18 Kindern und Jugendlichen und 18 Müttern und Vätern (s. dort S. 9 f.).

Insgesamt soll nicht in Abrede gestellt werden, dass der HBI-Bericht zur Evaluation des Jugendschutzes doch in manchen Bereichen i.E. zu vertretbaren Befunden gelangt. Allerdings beruht die überwiegende Zahl der durch das HBI vertretenen Ergebnisse entgegen eigenen Angaben nicht auf einem ausgewerteten Meinungsbild der verfügbaren rechtswissenschaftlichen Literatur oder auf empirisch verlässlichen Daten. Zudem wird vielfach der Auswertung von Stellungnahmen befragter Institutionen und Interessenvertretern der Vorzug gegenüber der Anwendung wissenschaftlicher Grundsätze der Auslegungsmethodik gegeben. Schon wegen der rechtspolitischen Bedeutung der Evaluation für die Fortschreibung des Jugendschutzrechts bedarf es insoweit der Klarstellung, dass der wissenschaftliche Wert der Befunde des HBI-Berichts zu hinterfragen ist.

Prof. Dr. Karsten Altenhain, Düsseldorf/RA Dr. Tim Faber, Nürnberg/RA Jörg Knupfer, München/RA Dr. Marc Liesching, München/RA Dr. Andreas Lober, Frankfurt/M./RAin Dr. Nadine Mynarik, München/Prof. Dr. Bruno W. Nikles, Duisburg-Essen/Dr. Stephan Ott, Bayreuth/Prof. Dr. Heribert Schumann, Leipzig.


MMR 2008, Heft 1, V