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2,5 %-Sperrklausel für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage verfassungswidrig

Die 2,5 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen verstößt gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, soweit sie für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage gilt. Demgegenüber steht die Sperrklausel im Einklang mit der Landesverfassung, soweit die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr betroffen sind.


Zum Sachverhalt

Antragstellerinnen der Organstreitverfahren sind die Landesverbände der NPD, der Piratenpartei, der Partei Die Linke, der Partei, der ÖDP und der Tierschutzpartei sowie die Bürgerbewegung Pro NRW und die Partei Freie Bürger-Initiative/Freie Wähler. Antragsgegner ist jeweils der Landtag, der durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften (Kommunalvertretungsstärkungsgesetz) vom 14.6.2016 eine 2,5 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen eingeführt hat. Nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 1999 war die damals im Kommunalwahlgesetz geregelte 5 %-Sperrklausel mit der Landesverfassung nicht vereinbar, weil der Gesetzgeber ihre Erforderlichkeit nicht hinreichend begründet hatte (Urt. v. 6.7.1999 – VerfGH 14/98, 15/98, BeckRS 1999, 22940). Die nunmehr streitige 2,5 %-Sperrklausel wurde unmittelbar in die Landesverfassung (Art. 78 I 3 LV NRW) eingefügt. Der Gesetzgeber hat die Regelung in erster Linie damit begründet, Folge des Wegfalls der früheren 5 %-Sperrklausel sei eine zunehmende parteipolitische Zersplitterung der Kommunalvertretungen, die die Handlungsfähigkeit der Kommunalvertretungen beeinträchtige oder zumindest in hohem Maße gefährde.

Entscheidung des VerfGH

Der VerfGH Nordrhein-Westfalen hat die 2,5 %-Sperrklausel für teilweise verfassungswidrig erklärt, soweit sie für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage gilt. Demgegenüber steht sie im Einklang mit der Landesverfassung, soweit sie für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr gilt.

Die verfassungsunmittelbare 2,5 %-Sperrklausel sei darauf zu überprüfen, ob sie die in Art. 69 I 2 LV NRW normierten Grenzen der Zulässigkeit von Verfassungsänderungen wahre, so der Verfassungsgerichtshof. Danach seien Änderungen der Verfassung, die den Grundsätzen u.a. des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes widersprechen, unzulässig. Damit nehme die Landesverfassung Bezug auf die sog. Homogenitätsvorgaben in Art. 28 I 1 und 2 GG. Zu diesen zwingenden Vorgaben für die Ausgestaltung der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern gehöre der Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Die Sperrklausel bewirke eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswertes, da Stimmen für solche Parteien und Wählervereinigungen, die an der 2,5 %-Hürde scheiterten, ohne Einfluss auf die Sitzverteilung blieben.

Für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage sei diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt. Insoweit ergäben sich aus Landesverfassung und Grundgesetz (Art. 69 I 2 LV NRW i. V. mit Art. 28 I 2 GG) strenge Anforderungen an differenzierende Regelungen. Diese bedürften stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes. Dazu gehöre zwar auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung. Berufe sich der Gesetzgeber aber zur Rechtfertigung einer Sperrklausel auf eine solche anderenfalls drohende Funktionsunfähigkeit, müsse er für die dann zu erstellende Prognose alle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht für die Einschätzung der Erforderlichkeit einer Sperrklausel relevanten Gesichtspunkte heranziehen und abwägen. Er dürfe sich nicht mit einer abstrakten, schematischen Beurteilung begnügen. Die Prognose müsse vielmehr nachvollziehbar begründet und auf tatsächliche Entwicklungen gerichtet sein, deren Eintritt der Gesetzgeber ohne die in Rede stehende Wahlrechtsbestimmung konkret erwartet. Eine durch das vermehrte Aufkommen kleiner Parteien und Wählervereinigungen bedingte bloße Erschwerung der Meinungsbildung dürfe er nicht mit einer Funktionsstörung oder Funktionsunfähigkeit gleichsetzen.

Diese bereits früher von der Verfassungsrechtsprechung in Bezug auf einfach-gesetzliche Sperrklauseln formulierten Anforderungen würden auch für eine unmittelbar in der Landesverfassung geregelte Sperrklausel gelten. Ein spezifischer Spielraum des landesverfassungsändernden Gesetzgebers für Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit bestehe nicht.

Dass die 2,5 %-Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage erforderlich sei, sei weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen der Organstreitverfahren in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die gesetzgeberische Prognose sei weder in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig noch sei ihre Begründung in jeder Hinsicht nachvollziehbar. Die Gesetzesbegründung erschöpfe sich im Wesentlichen in abstrakten, schematischen Erwägungen zu möglichen negativen Folgen einer Zersplitterung der Kommunalvertretungen. Dass es nach Wegfall der früheren 5 %-Sperrklausel durch eine gestiegene Zahl von Kleingruppen und Einzelmandatsträgern zu relevanten Funktionsstörungen von Gemeinderäten und Kreistagen oder zumindest zu Entwicklungen gekommen wäre, die Funktionsstörungen möglicherweise zur Folge haben könnten, werde zwar behauptet, nicht aber in nachvollziehbarer Weise anhand konkreter empirischer Befunde belegt.

Weniger strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterlägen differenzierende Regelungen für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Regionalversammlung Ruhr. Insoweit beschränkten sich Landesverfassung und Grundgesetz (Art. 69 I 2 LV NRW i. V. mit Art. 28 I 1 GG) auf die Gewährleistung des auch auf Ebene des Bundes unabänderlichen Kerns des Demokratieprinzips. Dieser werde durch die 2,5 %-Sperrklausel nicht berührt.

VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.11.2017 – VerfGH 9/16, 11/16, 15/16, 16/16, 17/16, 18/16, 21/16


Pressemitteilung des VerfGH Nordrhein-Westfalen v. 21.11.2017

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