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Aufnahme von Asylbewerbern durch Slowakei und Ungarn

Der EuGH hat die Klagen der Slowakei und Ungarns gegen die vorläufige obligatorische Regelung zur Umsiedlung von Asylbewerbern abgewiesen. Diese Regelung trage tatsächlich und in verhältnismäßiger Weise dazu bei, dass Griechenland und Italien die Folgen der Flüchtlingskrise von 2015 bewältigen können.


Zum Sachverhalt

Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise, die im Laufe des Sommers 2015 über Europa hereinbrach, erließ der Rat der EU einen Beschluss, um Italien und Griechenland bei der Bewältigung des massiven Zustroms von Migranten zu unterstützen. Der Beschluss sieht vor, dass 120.000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, über einen Zeitraum von zwei Jahren aus diesen beiden Mitgliedstaaten in die anderen Mitgliedstaaten der EU umgesiedelt werden.

Der angefochtene Beschluss erging auf der Grundlage von Art. 78 III AEUV, der bestimmt: „Befinden sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen. Er beschließt nach Anhörung des Europäischen Parlaments.“

Die Slowakei und Ungarn, die wie die Tschechische Republik und Rumänien im Rat gegen die Annahme des Beschlusses gestimmt hatten (Finnland hat sich der Stimme enthalten, während die anderen Mitgliedstaaten für die Annahme des Beschlusses gestimmt haben), beantragten beim EuGH, den Beschluss für nichtig zu erklären. Sie stützten sich dabei zum einen auf Gründe, mit denen dargetan werden sollte, dass der Erlass des Beschlusses mit verfahrensrechtlichen Fehlern bzw. mit der fehlerhaften Wahl einer ungeeigneten Rechtsgrundlage einhergegangen sei, und zum anderen darauf, dass der Erlass des Beschlusses keine geeignete Reaktion auf die Flüchtlingskrise sei und zu diesem Zweck auch nicht erforderlich sei.

Im Verfahren vor dem EuGH trat Polen dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Slowakei und Ungarns bei, während Belgien, Deutschland, Griechenland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Schweden und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung des Rates beitraten.

Entscheidung des EuGH

Der EuGH hat die Klagen der Slowakei und Ungarns in vollem Umfang abgewiesen. Nach Auffassung des EuGH ist das Argument zurückzuweisen, wonach aufgrund dessen, dass Art. 78 III AEUV die Anhörung des Europäischen Parlaments vorsehe, wenn eine auf diese Bestimmung gestützte Maßnahme erlassen werde, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bzw. das besondere Gesetzgebungsverfahren, die beide in Art. 289 AEUV geregelt sind, hätte angewandt werden müssen. Das Gesetzgebungsverfahren könne nur dann angewandt werden kann, wenn eine Bestimmung der Verträge ausdrücklich darauf verweise. Art. 78 III AEUV enthalte aber keine ausdrückliche Verweisung auf das Gesetzgebungsverfahren, so dass der angefochtene Beschluss außerhalb eines Gesetzgebungsverfahrens habe erlassen werden dürfen und somit einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter darstelle.

Art. 78 III AEUV ermögliche es den Unionsorganen, sämtliche vorläufige Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig seien, um wirksam und rasch auf eine durch den plötzlichen Zustrom von Vertriebenen geprägte Notlage zu reagieren. Diese Maßnahmen dürften auch von Gesetzgebungsakten abweichen, vorausgesetzt u. a., dass sie hinsichtlich ihres sachlichen und zeitlichen Geltungsbereichs begrenzt seien und weder bezweckten noch bewirkten, dass solche Rechtsakte dauerhaft ersetzt oder geändert werden; diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt.

Da der Beschluss ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter sei, haben für seinen Erlass die Anforderungen hinsichtlich der Beteiligung der nationalen Parlamente und des Öffentlichkeitsgebots für die Beratungen und Abstimmungen des Rates nicht gegolten (weil diese Anforderungen nur für Gesetzgebungsakte bestehen).

Der zeitliche Geltungsbereich des angefochtenen Beschlusses (vom 25.9.2015 bis zum 26.9.2017) sei genau begrenzt, so dass der vorläufige Charakter des Beschlusses nicht in Frage gestellt werden könne.

Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26.6.2015, wonach die Mitgliedstaaten über die Verteilung der Personen, die „unter Berücksichtigung der besonderen Situationen der Mitgliedstaaten" unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten, „einvernehmlich“ entscheiden sollen, dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht entgegenstehen konnten. Diese Schlussfolgerungen bezogen sich nämlich auf ein anderes Umsiedlungsvorhaben, mit dem als Reaktion auf den in den ersten sechs Monaten des Jahres 2015 festgestellten Zustrom von Migranten 40.000 Personen unter den Mitgliedstaaten verteilt werden sollten. Dieses Vorhaben sei Gegenstand des Beschlusses 2015/15234 gewesen und nicht des vorliegend beanstandeten Beschlusses. Außerdem könne der Europäische Rat in keinem Fall die in den Verträgen vorgesehenen Abstimmungsregeln ändern.

Zwar seien wesentliche Änderungen am ursprünglichen Beschlussvorschlag der Kommission vorgenommen wurden – insbesondere zur Umsetzung des Antrags Ungarns, nicht in die Liste der durch die Umsiedlungsregelung begünstigten Mitgliedstaaten aufgenommen zu werden, und zur Einstufung dieses Landes als Umsiedlungsmitgliedstaat –, das Parlament über diese Änderungen aber vor der Annahme seiner Entschließung vom 17.9.2015 ordnungsgemäß unterrichtet wurde, was es ihm ermöglichte, die Änderungen in der Entschließung zu berücksichtigen. (Ungarn hatte behauptet, es habe sich geweigert, als Mitgliedstaat, der durch die Umsiedlungsregelung begünstigt würde, eingestuft zu werden, um zu verhindern, dass es als der Mitgliedstaat angesehen werden könne, der für die Prüfung von Asylanträgen zuständig sei, die in dem Mitgliedstaat, über den die Flüchtlinge tatsächlich in das Unionsgebiet gelangt seien, hätten gestellt werden müssen.) Die weiteren, nach diesem Zeitpunkt vorgenommenen Änderungen hätten das Wesen des Kommissionsvorschlages nicht beeinträchtigt.

Zudem sei der Rat nicht verpflichtet gewesen, den angefochtenen Beschluss einstimmig anzunehmen, selbst wenn er in Anbetracht dessen, dass die vorgenannten Änderungen angenommen worden waren, vom ursprünglichen Vorschlag der Kommission abweichen musste. Die Kommission hatte den geänderten Vorschlag nämlich durch zwei ihrer Mitglieder, die vom Kollegium hierzu ermächtigt waren, gebilligt.

Die im angefochtenen Beschluss vorgesehene Umsiedlungsregelung stelle keine Maßnahme dar, die offensichtlich ungeeignet sei, zur Erreichung der Ziele dieses Beschlusses beizutragen, d. h., Griechenland und Italien bei der Bewältigung der Folgen der Flüchtlingskrise von 2015 zu unterstützen.

Insoweit sei festzustellen, dass die Gültigkeit des Beschlusses nicht auf der Grundlage einer rückschauenden Beurteilung seines Wirkungsgrads in Frage gestellt werden könne. Wenn der Unionsgesetzgeber die künftigen Auswirkungen einer neuen Regelung zu beurteilen habe, könne seine Beurteilung nämlich nur in Frage gestellt werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, als offensichtlich fehlerhaft erweise. Dies sei hier aber nicht der Fall, da der Rat die Auswirkungen der Maßnahme in Bezug auf die in Rede stehende Notlage auf der Grundlage einer detaillierten Prüfung der seinerzeit verfügbaren statistischen Daten einer objektiven Analyse unterzogen habe.

Die geringe Zahl der bisher aufgrund des angefochtenen Beschlusses vorgenommenen Umsiedlungen lasse sich durch mehrere Faktoren erklären, die der Rat zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Beschlusses nicht vorhersehen konnte, darunter namentlich die mangelnde Kooperation bestimmter Mitgliedstaaten.

Der Rat habe auch keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, als er davon ausging, dass das mit dem angefochtenen Beschluss verfolgte Ziel nicht durch weniger restriktive Maßnahmen hätte erreicht werden können. Somit habe der Rat seinen weiten Beurteilungsspielraum nicht überschritten, als er angenommen habe, dass die im Beschluss 2015/1523 vorgesehene Regelung, die bereits die Umsiedlung von 40.000 Personen auf freiwilliger Basis bezweckte, nicht genügen würde, um den in den Monaten Juli und August 2015 erfolgten beispiellosen Zustrom von Migranten zu bewältigen.

EuGH, Urt. v. 6.9.2017 – C-643/15, C-647/15


Pressemitteilung des EuGH Nr. 91 v. 6.9.2017

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