EuGH

Ausnahmen vom Verbot der Doppelbestrafung zum Schutz der Finanzmärkte möglich


Der Grundsatz ne bis in idem (Doppelbestrafungsverbot) kann zum Schutz der finanziellen Interessen der Union und ihrer Finanzmärkte beschränkt werden. Eine solche Beschränkung darf aber nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele zwingend erforderlich ist. Die italienische Regelung über Marktmanipulationen könnte gegen Unionsrecht verstoßen.


Zu den Sachverhalten

Nach dem Grundsatz ne bis in idem darf niemand wegen derselben Straftat zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft werden (Urt. v. 26.2.2013 – C-617/10, NJW 2013, 1415). Dieses Grundrecht ist sowohl in Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Charta) als auch in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert. In vier italienischen Rechtssachen wird der EuGH um Auslegung dieses Grundsatzes im Rahmen der Mehrwertsteuerrichtlinie und der Finanzmarktrichtlinie ersucht.

Entscheidungen des EuGH

Rechtssache C-524/15: Die italienische Finanzverwaltung verhängte gegen Herrn M. eine Verwaltungssanktion wegen unterlassener Abführung der Mehrwertsteuer für 2011. Anschließend wurde Herr M. wegen derselben Tat vor dem Tribunale di Bergamo (Gericht von Bergamo, Italien) strafrechtlich verfolgt.

Rechtssache C-537/16: Die italienische Nationale Unternehmensund Börsenaufsichtsbehörde (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa, Consob) verhängte 2007 gegen Herrn R. eine Verwaltungssanktion wegen Marktmanipulationen. Herr R. ging gegen diese Entscheidung bei italienischen Gerichten vor. Im Rahmen seiner Kassationsbeschwerde bei der Corte suprema di cassazione (Oberster Kassationshof, Italien) machte er geltend, er sei bereits 2008 wegen derselben Tat rechtskräftig zu einer strafrechtlichen Sanktion verurteilt worden, die im Wege der Begnadigung erlassen worden sei.

Mit ihren Vorabentscheidungsersuchen möchten das Tribunale di Bergamo und die Corte suprema di cassazione vom EuGH insbesondere wissen, ob die Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen mit dem Grundsatz ne bis in idem vereinbar ist.

In seinen Urteilen stellt der EuGH fest, dass es in den genannten Situationen eine Kumulierung „strafrechtlicher Verfolgungsmaßnahmen/Sanktionen“ mit „verwaltungsrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen/Sanktionen strafrechtlicher Natur“ zu Lasten derselben Person wegen derselben Tat geben kann. Eine solche Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen stelle eine Einschränkung des Grundsatzes ne bis in idem dar.

Solche Einschränkungen erforderten eine Rechtfertigung, die den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen genügen müsse. Eine nationale Regelung, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur zulasse, müsse daher

- eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung haben, die eine solche Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen rechtfertigen könne, wobei mit den Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen komplementäre Zwecke verfolgt werden müssten,

- klare und präzise Regeln aufstellen, die es den Bürgern ermöglichten, vorherzusehen, bei welchen Handlungen und Unterlassungen eine solche Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen in Frage komme,

- sicherstellen, dass die Verfahren untereinander koordiniert werden, damit die mit einer Kumulierung von Verfahren verbundene zusätzliche Belastung für die Betroffenen auf das zwingend Erforderliche beschränkt werde, und

- sicherstellen, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen auf das im Verhältnis zur Schwere der betreffenden Straftat zwingend Erforderliche beschränkt werde.

Es sei Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob diese Anforderungen in den vorliegenden Fällen erfüllt seien, und sich zu vergewissern, dass die Belastung, die sich für den Betroffenen aus einer solchen Kumulierung konkret ergebe, nicht außer Verhältnis zur Schwere der begangenen Straftat stehe. Der EuGH stellt schließlich fest, dass die Anforderungen, denen eine etwaige Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur nach dem Unionsrecht genügen müsse, ein Schutzniveau für den Grundsatz ne bis in idem gewährleisteten, mit dem das durch die EMRK garantierte Schutzniveau nicht verletzt werde. Aufgrund dieser Erwägungen stellt der EuGH in der Rechtssache C-524/15 fest, dass das Ziel, die Erhebung der gesamten im jeweiligen Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten geschuldeten Mehrwertsteuer zu gewährleisten, eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur rechtfertigen könne. Vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht biete die nationale Regelung, die eine strafrechtliche Verfolgung auch noch nach Verhängung einer bestandskräftigen Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur zulasse, insbesondere die Gewähr dafür, dass die nach ihr zulässige Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen nicht über das hinausgehe, was zur Erreichung des Ziels zwingend erforderlich sei.

In der Rechtssache C-537/16 stellt der EuGH fest, dass das Ziel, die Integrität der Finanzmärkte der Union und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Finanzinstrumente zu schützen, eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur rechtfertigen könne. Vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht scheine jedoch die italienische Regelung zur Ahndung von Marktmanipulationen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu wahren. Nach dieser nationalen Regelung sei es nämlich zulässig, ein Verwaltungsverfahren strafrechtlicher Natur wegen derselben Tat durchzuführen, die bereits Gegenstand einer strafrechtlichen Verurteilung war. Dabei scheine die strafrechtliche Sanktion selbst schon geeignet zu sein, die Straftat wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu ahnden. Folglich ginge die Fortsetzung eines Verwaltungsverfahrens strafrechtlicher Natur wegen derselben Tat, die bereits Gegenstand einer solchen strafrechtlichen Verurteilung war, über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels des Schutzes der Märkte zwingend erforderlich sei. Diese Regelung scheine ferner keine Gewähr dafür zu bieten, dass die Gesamtheit aller Sanktionen in einem angemessen Verhältnis zur Schwere der Straftat stehe.

Verbundene Rechtssachen C-596/16 und C-597/16: Die Consob verhängte 2012 Verwaltungssanktionen gegen Herrn D.P. und Herrn Z. wegen Insider-Geschäften. Im Rahmen der bei der Corte suprema di cassazione erhobenen Klagen machten sie geltend, das Strafgericht habe in dem Strafverfahren wegen derselben Tat, das parallel zum Verwaltungsverfahren eingeleitet worden sei, festgestellt, dass die Insider- Geschäfte nicht erwiesen seien. Die Rechtskraft dieses endgültigen freisprechenden Strafurteils verbiete nach dem nationalen Prozessrecht die Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens wegen derselben Tat. In diesem Zusammenhang möchte die Corte suprema di cassazione vom EuGH wissen, ob die Finanzmarktrichtlinie in Verbindung mit dem Grundsatz ne bis in idem einer solchen nationalen Regelung entgegensteht. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, für Verstöße gegen das Verbot von Insider-Geschäften wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Verwaltungssanktionen vorzusehen.

Der EuGH hat entschieden, dass eine solche nationale Regelung im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtskraft, dem sowohl in der Unionsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen eine große Bedeutung zukommt, nicht gegen Unionsrecht verstößt. Gebe es ein rechtskräftiges freisprechendes Strafurteil, in dem festgestellt werde, dass keine Straftat vorliege, wäre zudem die Fortsetzung eines Verfahrens zur Verhängung einer Geldbuße als Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur nicht mit dem Grundsatz ne bis in idem vereinbar. In einer solchen Situation ginge die Fortsetzung dieses Verfahrens nämlich offensichtlich über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels, die Integrität der Finanzmärkte der Union und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Finanzinstrumente zu schützen, erforderlich sei.

EuGH, Urt. v. 20.3.2018 – C-524/15, C-537/16, C-596/16, C-597/16


Pressemitteilung des EuGH Nr. 34 v. 20.3.2018