VG Stuttgart

Fahrverbote für Dieselfahrzeuge rechtmäßig


Ein Fahrverbot für Dieselfahrzeuge in Stuttgart ist zulässig, da ein solches Verbot unter keinem denkbaren Gesichtspunkt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.


Zum Sachverhalt

Die Deutsche Umwelthilfe e.V. begehrt die Verpflichtung des beklagten Landes, den für die Stadt Stuttgart geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die für das Stadtgebiet Stuttgart erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid i. H. von 40 µg/m3 und des Stundengrenzwertes von 200 µg/m3 (der nicht öfter als achtzehnmal im Kalenderjahr überschritten werden darf) enthält.

Entscheidung des VG

Die 13. Kammer der VG Stuttgart hat der Klage der Deutschen Umwelthilfe e.V. gegen das Land Baden-Württemberg stattgegeben und einen Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart um Maßnahmen, die zu einer schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte für NO2 in der Umweltzone Stuttgart führen, bejaht.

Nach Auffassung des VG folgt ein solcher Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart aus § 47 I 1 und 3 BImSchG, wonach die für die Aufstellung von Luftreinhalteplänen zuständige Planbehörde (hier: Regierungspräsidium Stuttgart) einen Luftreinhalteplan aufzustellen oder fortzuschreiben hat, wenn die nach europa- und bundesrechtlichen Vorschriften einzuhaltenden Immissionsgrenzwerte für Luftschadstoffe nicht eingehalten werden. Das sei hier der Fall, weil in der Umweltzone Stuttgart die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid seit 2010 bis zum heutigen Tage nicht eingehalten würden.

Dieser Verpflichtung, den Luftreinhaltungsplan Stuttgart um die zur Einhaltung dieser Immissionsgrenzwerte erforderlichen Maßnahmen zu ergänzen, sei die Planbehörde mit dem vorgelegten Planentwurf der „3. Fortschreibung des Luftreinhaltungsplanes zur Minderung der Feinstaub- und Stickstoffdioxid-Belastungen2 nicht im gebotenen Umfang nachgekommen. Von den in M1, M2a, M2b und M2c geregelten Verkehrsverboten könne keines als ausreichende und geeignete Luftreinhalteplanmaßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte eingestuft werden. Für das Verkehrsverbot M1 folge dies daraus, dass dieses frühestens zum 1.1.2020 umgesetzt werden solle und deshalb bereits wegen dieses späten Umsetzungszeitpunktes zu einer schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte nichts beitragen könne. Für die Verkehrsverbote M2a, M2b und M2c gelte dies deshalb, weil die Umsetzung dieser Verkehrsverbote ausnahmslos an weitere Bedingungen geknüpft sei, deren Eintritt bereits zum heutigen Zeitpunkt ausgeschlossen werden könne (M2a und M2b), ungewiss sei (M2c) oder dieses Verkehrsverbot aber jedenfalls von seinem Wirkungsgrad offensichtlich ungeeignet sei, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nennenswert zu reduzieren (M2c). Auch die Regelungen M3 bis M20 enthielten keine geeigneten Luftreinhalteplanmaßnahmen i. S. des § 47 I 1 und 3 BImSchG, weil diese – selbst wenn man sie im weitesten Sinne als Luftreinhalteplanmaßnahmen einstufen könnte und sie auch tatsächlich alle (zeitnah) umgesetzt würden – die vorliegende Überschreitung der Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte zusammen um höchstens 15 Prozent reduzieren könnten.

Nach den Feststellungen im Gesamtwirkungsgutachten des Beklagten handele es sich bei dem in Maßnahme M1 beschriebenen, in der Umweltzone Stuttgart ganzjährig geltenden Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6/VI um die effektivste und derzeit einzige Luftreinhalteplanmaßnahme zur Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte und zugleich auch zur schnellstmöglichen Einhaltung, wenn dieses bereits zum 1.1.2018 in Kraft gesetzt werde.

Alle anderen von der Planungsbehörde in Betracht gezogenen Maßnahmen (Geschwindigkeitsbeschränkungen, Verkehrsverbote nach Kfz-Kennzeichen, City-Maut, Nahverkehrsabgabe und sog. „Nachrüstlösung“) seien von ihrem Wirkungsgrad nicht gleichwertig. Dies gelte insbesondere auch für die von der Landesregierung und der zuständigen Planbehörde zuletzt als vorzugswürdig erachtete sog. „Nachrüstlösung“, weil diese – selbst bei einer angenommenen freiwilligen Umrüstquote von 100 Prozent bis 2020 und einer ausnahmslos angenommenen Reduzierung der realen Emissionen im Straßenverkehr durch die Nachrüstung um mindestens 50 Prozent – nach der eigenen Einschätzung der Gutachter des Beklagten bis 2020 lediglich zu einer Reduzierung der überschrittenen Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte um maximal neun Prozent führen könne.

Die Einführung des vom Beklagten mit der Maßnahme M1 beabsichtigten Verkehrsverbotes begegne auch im Hinblick auf die gesetzlichen Vorgaben des § 47 IV 1 BImSchG keinen rechtlichen Bedenken. Das Verkehrsverbot verstoße insbesondere unter keinem denkbaren Gesichtspunkt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil – wovon auch die Planbehörde ausgehe und was zwischen den Beteiligten deshalb unstreitig sei – der Schutz der Rechtsgüter Leben und Gesundheit der von den Immissionen betroffenen Wohnbevölkerung in der Umweltzone Stuttgart höher zu gewichten sei, als die dagegen abzuwägenden Rechtsgüter (Eigentum und allgemeine Handlungsfreiheit) der von dem Verkehrsverbot betroffenen Kraftfahrzeugeigentümer. Eine Unverhältnismäßigkeit des Verkehrsverbotes lasse sich auch nicht aus dem zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte notwendigen Umsetzungszeitpunkt 1.1.2018 herleiten.

Insbesondere bestehe keine rechtliche Notwendigkeit, das Verkehrsverbot so lange zu verschieben, bis die Zahl der davon betroffenen Verkehrsteilnehmer nur noch 20 Prozent des Flottenbestandes Stuttgart betreffe. Hierbei handele es sich um eine von der Planbehörde willkürlich vorgenommene Begrenzung des vom Verkehrsverbot betroffenen Adressatenkreises, für die es keine sachliche Rechtfertigung gebe. Eine solche Rechtfertigung lasse sich insbesondere nicht aus den von der Beklagten zuletzt noch vorgetragenen „unzulässigen Ausweichverkehren“ herleiten, zu denen es angeblich kommen solle, wenn die Zahl der vom Verkehrsverbot betroffenen Verkehrsteilnehmer über 20 Prozent liege. Denn diese seien bislang nicht hinreichend belegt worden. Doch selbst wenn es durch eine Einführung des Verkehrsverbotes bereits zum 1.1.2018 zu solchen unzulässigen Ausweichverkehren kommen sollte, berechtige dies die Planbehörde nicht dazu, die Festlegung des Verkehrsverbotes zu unterlassen oder dessen Umsetzungszeitpunkt zu verschieben. In diesem Falle wäre die Planbehörde vielmehr verpflichtet, diese unzulässigen Ausweichverkehre durch geeignete weitere Planmaßnahmen ebenfalls zu unterbinden.

Die Planbehörde sei auch nicht befugt, das zur Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte sofort (1.1.2018) erforderliche Verkehrsverbot wegen der von ihr zuletzt bevorzugten sog. „Nachrüstlösung“ auf einen erheblich späteren Zeitpunkt (hier 1.1.2020) zu verschieben. Dem stünden bereits rechtliche Gründe entgegen, weil die „Nachrüstlösung“ – wovon die Planbehörde auch selbst ausgeht – nicht als verbindliche Maßnahme in den Luftreinhalteplan aufgenommen werden könne. Die „Nachrüstlösung“ stelle deshalb bereits keine rechtlich gleichwertige Handlungsalternative dar, für die sich die Planbehörde im Rahmen ihres planerischen Entscheidungsspielraumes nach § 47 IV 1 BImSchG anstelle des Verkehrsverbotes entscheiden könnte. Soweit die Planbehörde dieser „Nachrüstlösung“ trotzdem den Vorzug geben wolle, würde sie damit zudem einen Handlungsspielraum zu Lasten des zur Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte sofort gebotenen Verkehrsverbotes in Anspruch nehmen, der ihr gemäß § 47 I BImSchG ebenfalls nicht zustehe, wenn die Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte bereits seit so langer Zeit wie in der Umweltzone Stuttgart überschritten seien. Darüber hinaus könne die Planbehörde der „Nachrüstlösung“ auch aus tatsächlichen Gründen nicht den Vorzug vor dem sofort gebotenen Verkehrsverbot einräumen, weil diese „Nachrüstlösung“ selbst bei einem maximal erfolgreichen Verlauf lediglich ein Immissionsminderungspotenzial von ca. 9 Prozent besitze. Dies bedeute, dass die „Nachrüstlösung“ selbst dann nicht zur Einhaltung der zulässigen Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte in der Umweltzone Stuttgart führen könnte, wenn bis zum Jahr 2020 ausnahmslos alle nachrüstbaren Diesel-Kraftfahrzeuge auch tatsächlich nachgerüstet und hierdurch bei jedem nachgerüsteten Kraftfahrzeug die schädlichen Abgasemissionen halbiert würden.

Bei dieser Sachlage würde die Planbehörde mit einem Festhalten an der „Nachrüstlösung“ und gleichzeitiger Verschiebung des sofort gebotenen Verkehrsverbotes bis zum 1.1.2020 den bereits seit über 7,5 Jahre andauernden rechtswidrigen Zustand der erheblichen Überschreitung der Stickstoffdioxid-Immissionsgrenzwerte in der Umweltzone Stuttgart um mindestens weitere 2,5 Jahre verlängern, anstatt diesen rechtswidrigen Zustand so schnell wie möglich zu beenden. Mit einem Festhalten an der „Nachrüstlösung“ würde die Planbehörde also in ganz erheblichem Maße gegen ihre gesetzliche Verpflichtung zur schnellstmöglichen Minimierung der gesundheitsschädlichen Luftverunreinigungen und – da der Planbehörde der völlig unzureichende Wirkungsgrad der „Nachrüstlösung“ bekannt ist – auch in voller Kenntnis dieser unstreitigen Sachlage gegen ihre Handlungspflichten aus § 47 I BImSchG verstoßen.

Das Verkehrsverbot sei mit dem Instrumentarium der StVO durchsetzbar. Zwar sei das bislang allein existierende Zusatzzeichen für die Freistellung vom Verkehrsverbot in einer bestehenden Umweltzone mit seinem derzeit maximal möglichen Regelungsinhalt (Grüne Plakette frei) nicht ausreichend, um das vorliegend umzusetzende Verkehrsverbot bekannt zu machen. Auch sei die für Fälle der vorliegenden Art deshalb dringend gebotene Ergänzung der einschlägigen Verordnungen durch den Bundesverordnungsgeber bislang nicht erfolgt und derzeit auch nicht absehbar. In Anbetracht der Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Einhaltung der unionsrechtlich vorgegebenen Umweltschutzstandards und des aus Art. 2 II GG resultierenden Schutzauftrages für das Leben und die Gesundheit von Menschen könne dieses vom Bundesverordnungsgeber ohne sachlichen Grund bislang nicht behobene Regelungsdefizit jedoch nicht dazu führen, dass das vorliegend zum Schutz der menschlichen Gesundheit gebotene Verkehrsverbot unterbleibe.

Da die Aufzählung der Zusatzzeichen in der StVO zudem nicht abschließend sei, sei der Beklagte deshalb rechtlich befugt und verpflichtet, das im vorliegenden Fall notwendige Zusatzzeichen selbst zu gestalten. Auch in Bezug auf den hier notwendigen Textumfang, mit dem eine Freistellung vom Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge Euro 6 und sonstige Kraftfahrzeuge (Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren) ab Euro 3 geregelt werden müsste, bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache hat das VG die Berufung zum VGH Mannheim und die Sprungrevision zum BVerwG zugelassen.

VG Stuttgart, Urt. v. 28.7.2017 – 13 K 5412/15


Pressemitteilung des VG Stuttgart v. 28.7.2017