Benedikt Jeutner

Medienföderalismus


Tagung am 13./14.10.2016 an der Humboldt-Universität Berlin

MMR-Aktuell 2017, 385652     Der Föderalismus der Bundesrepublik und das Mediensystem mit seinen die föderale Gliederung transzendierenden Fragestellungen stehen in einem durchaus spannungsreichen Verhältnis zueinander. Die Identifizierung und Adressierung der hieraus folgenden Herausforderungen bildeten den Ausgangspunkt der von der Humboldt-Universität Berlin (Prof. Dr. Martin Eifert) und dem Institut für Journalistik der TU Dortmund (Prof. Dr. Tobias Gostomzyk) ausgerichteten Tagung zum Thema Medienföderalismus.

Nach einer thematischen Hinführung durch den Veranstalter Prof. Dr. Martin Eifert wurden im ersten Teil der Tagung die historischen Entwicklungslinien dargestellt und Bearbeitungsmuster der föderalen Kompetenzkonflikte analysiert.

Über die historischen Ursprünge der föderalen Medienordnung referierte Dr. Dirk Arnold. Er zeigte auf, wie Pfadabhängigkeiten die Entwicklung von Institutionen und rechtlichen Rahmenbedingungen in diesem Bereich langfristig beeinflussen und Reformen erschweren. In Anbetracht der zunehmenden Medienkonvergenz prognostiziert er für die Zukunft eine noch engere Kooperation von Bund und Ländern im Medienbereich.

Im Anschluss hieran verglich Prof. Dr. Dieter Dörr die Medienordnung mit anderen Rechtsgebieten, in denen eine Gesetzgebungskompetenz der Länder besteht. Hierbei stellte er eine relativ starke europarechtliche Überformung sowie eine deutliche Prägung durch die Judikatur des BVerfG fest. Der hohe Abstimmungs- und Kooperationsbedarf seitens der Länder lasse sich neben diesen Vorgaben zudem auf den grenzüberschreitenden Charakter elektronischer Medienangebote zurückführen.

Staatssekretärin Heike Raab, Bevollmächtigte des Landes Rheinland-Pfalz beim Bund und für Europa, Medien und Digitales, kommentierte den Vortrag Dörrs und beleuchtete dabei die Eigenheiten des deutschen Medienföderalismus aus der Perspektive der Praxis.

 

Mit der Abgrenzung von Bundes- und Landeskompetenzen vor dem Hintergrund der Medienkonvergenz beschäftigte sich Prof. Dr. Karl-Heinz Ladeur. Mit Blick auf die zunehmende Schwierigkeit einer klaren Trennung zwischen TK-Diensten, Telemedien- und Rundfunkdiensten seien ex ante-Regulierungsstrategien nicht mehr sinnvoll. Vorzugswürdig sei vielmehr eine Selbstregulierung und ex post-Kontrolle durch Interventionen. Als Lösungsansatz plädierte Ladeur für eine Prozeduralisierung, etwa durch die Schaffung von Schlichtungsgremien.

Prof. Dr. Margarete Schuler-Harms thematisierte die Frage, wie zielführend die bisherige Entwicklung der Länderkooperation in Hinblick auf Informationsvorsorge und kommunikative Vielfalt sei. Aus den Medien-Kommunikationsfreiheiten und dem Bundesstaatsprinzip entnahm sie Beurteilungsmaßstäbe für die Beantwortung dieser Frage. Das breitere Angebot, das aus der föderalen Struktur folgt, würde zur Sicherung der Meinungsvielfalt beitragen. Deshalb sei aus funktionaler Perspektive die Länderkooperation zumindest im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks positiv zu bewerten.

Vorschläge für einen intensivierten Regulierungs- und Aufsichtsverbund zur weiteren Koordinierung von Bund und Ländern sowie mögliche Kompetenzverschiebungen im Wege einer Grundgesetzänderung seien ebenfalls einer funktionalen Betrachtung zu unterziehen. Dabei sei unter dem Aspekt der Pfadabhängigkeit zu bedenken, dass sich erlernte Fähigkeiten der Länder und Landesmedienanstalten sowie entwickelte Synergieeffekte nicht verlustfrei auf den Bund übertragen ließen.

 

Im zweiten Teil der Tagung standen aktuelle politische Probleme des Medienföderalismus im Vordergrund.

Der Medienkonzentration im Spannungsfeld zwischen Kartell- und Medienrecht wandte sich Prof. Dr. Boris Paal in seinem Vortrag zu. Am Beispiel aktueller Fallkonstellationen zeigte er auf, dass diese beiden Rechtsgebiete unterschiedliche Regulierungskonzepte mit konfligierenden Zielsetzungen und Aufsichtsstrukturen bereithalten. Da die ökonomisch orientierten Bestimmungen des Kartellrechts nur mittelbar zur Sicherung publizistischer Vielfalt beizutragen geeignet seien und die Aufnahme außerökonomischer Sonderregelungen in das Kartellrecht kompetenziellen und rechtsdogmatischen Bedenken begegne, sei ein „Primat des Kartellrechts“ abzulehnen. Paal hält zur Vielfaltssicherung vielmehr einen rechtlichen Ordnungsrahmen für erforderlich, der Kartellrecht und Medienrecht zeitgemäß verzahnt.

Prof. Dr. Hubertus Gersdorf widmete sich der Plattformregulierung als Schnittstelle zwischen der Vielfaltsorientierung des Medienrechts und dem ökonomisch ausgerichteten Wettbewerbsrecht. Er trat für die Schaffung leistungsfähiger medienspezifischer Regulierungsmaßstäbe ein. Als sinnvoll betrachtete er die bestehenden Grundsätze der Chancengleichheit, der Auffindbarkeit und Signalintegrität sowie das Must-Carry-Prinzip.

Betreibern von Medienplattformen sollte es zudem möglich sein, sich auf Kommunikationsgrundrechte zu berufen. Die Bedeutung für die Meinungsbildung ergebe sich auch ohne redaktionelle Verantwortung durch eine Selektion von Inhalten, arbeitete Gersdorf heraus. Das Kartellrecht sei nicht ausreichend auf die Plattformregulierung eingestellt, konstatierte Jun.-Prof. Dr. Roland Broemel. Die Prämisse einer Kondition zwischen marktbeherrschender Stellung und Netzwerkeffekten sei auf Grund der Digitalisierung und damit verbundener indirekter Netzwerkeffekte hinfällig. Klassische medienrechtliche Regulierungsansätze, basierend auf einem linearen Medienverständnis, seien ebenfalls nicht übertragbar, denn für die Nutzer bestünden online neue Möglichkeiten der Einflussnahme auf den Meinungsbildungsprozess.

Kompetenz-Überschneidungen treten auch im Jugendmedienschutz, gewährleistet durch JMStV und JuSchG, auf. Prof. Dr. Helge Rossen-Stadtfeld behandelte die „Dynamischen Harmonisierung“ als einen Weg, Wertungen abzustimmen. Er betonte die Notwendigkeit einer Abstimmung jugendschutzrechtlicher Wertungen zwischen Bund und Ländern und verglich das Verfahren der Indizierung nach § 18 JuSchG mit dem der Kennzeichnung nach § 14 JuSchG. Probleme bestünden noch bei der Kennzeichnung, da das JuSchG und die JMStV unterschiedliche Regulierungsregime kennen. Bei der Indizierung wiederum sei das Verfahren abstimmungsförderlich gestaltet. Für die mittlerweile im JMStV normierte „Durchwirkung” einer Kennzeichnung bleibe das JuSchG verschlossen, sie sei zudem formell verfassungswidrig. Wünschenswert sei eine stärkere Verzahnung beider Steuerungsregime, die auch zur Modernisierung des JuSchG beitragen könne. Dazu müsse eine ausdrückliche Regelung in das JuSchG aufgenommen werden.

Prof. Dr. Murad Erdemir beschäftigte sich mit dem Jugendschutz. Er befürwortete, den Fokus auf Medienkompetenz und selektive Anreize zu verschieben, dies sei sinnvoller als ein Verbotsansatz. Eine anzustrebende Reform solle regulierte Selbstregulierung verstärkt in den Fokus nehmen, da diese vergleichsweise flexibel und freiheitsschonend sei. Erdemir teilte die Bedenken Rossen-Stadtfelds hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der „Durchwirkung” von Kennzeichnungen. Es müsse aber auch überprüft werden, ob in Hinblick auf das JuSchG die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG noch erfüllt sei. Die Wahrung der Rechtseinheit sei auch durch die (bereits genutzten) Möglichkeiten des kooperativen Föderalismus zu gewährleisten.

Prof. Dr. Tobias Gostomzyk setzte sich mit den Schwierigkeiten bei der Regulierung von Intermediären auseinander. Das aktuelle Recht sei nicht in der Lage, sinnvoll Formate zwischen Individual- und Massenkommunikation zu erfassen. Zusätzliche Probleme und Gefahren für die Medienvielfalt entstünden u.a. auf Grund von „filter bubbles“ und einer möglichen Diskriminierung und Manipulation durch einzelne Akteure auf Grund ihrer Marktmacht.

In Hinblick auf den Inlandsempfang der Deutschen Welle vertrat Prof. Dr. Gunnar Folke Schuppert die These, das Territorialprinzip sei als Instrument zur Abgrenzung zwischen Inlands- und Auslandsrundfunk nicht mehr zeitgemäß. Stattdessen solle eine Abgrenzung anhand des Adressatenkreises vorgenommen werden. Zielgruppe der Deutschen Welle seien die Nicht-Deutsch-Sprechenden, mit denen ein kultureller Verständigungs- und Austauschprozess bewirkt werden solle, darunter auch Migranten in Deutschland.

Die Tagung wurde abgerundet durch eine Podiumsdiskussion zur Arbeit der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz unter der Moderation von Prof. Dr. Martin Eifert. Ministerialdirigent Dr. Jan Ole Püschel, Peter Husmann und Ministerialrat Dr. Matthias Knothe diskutierten über die Ergebnisse des Berichts der Kommission und zukünftige Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.

 

Die Vorträge werden in einem von Prof. Dr. Martin Eifert und Prof. Dr. Tobias Gostomzyk herausgegebenen Tagungsband dokumentiert, der demnächst im Nomos-Verlag erscheinen wird.

 

Benedikt Jeutner ist studentischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, Prof. Dr. Martin Eifert, an der Humboldt-Universität Berlin.