Maximilian Kall

10. Frankfurter Medienrechtstage 2011


10. Frankfurter Medienrechtstage 2011: „Medienfreiheit in Europa – auf dem Rückzug?“

I. Einführung

Am 14. und 15.11.2011 kamen an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) etwa 100 Medienrechtler, Kommunikationswissenschaftler und Journalisten zusammen, um über die Lage der Medienfreiheit zu debattieren. Ein besonderer Fokus lag hierbei auf den Staaten Südosteuropas, in denen Strukturen zur Sicherung der Freiheit und Unabhängigkeit der Medien vielfach nur rudimentär existieren oder erheblich gefährdet sind. Dies zeigt etwa der Blick auf die EU-Mitgliedsstaaten Ungarn und Bulgarien und die europäischen Nachbarn Weißrussland, Ukraine und Russland.

 

II. Entwicklungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 10 EMRK

Prof. Dr. Angelika Nußberger, zum 1.1.2011 an den EGMR berufene deutsche Richterin, skizzierte die Leitlinien der Rechtsprechung des EGMR zu den in Art. 10 EMRK verbürgten Kommunikations- und Medienfreiheiten. Der Straßburger Gerichtshof sieht die Medien in ständiger Judikatur als „public watchdog“, der, so Nußberger, Missstände aufzudecken habe. Es gehe darum, dessen Bellen zu ermöglichen und ihm beim Beißen Grenzen aufzuzeigen.

 

Bei öffentlichen Äußerungen sei es entscheidend, wer was über wen sage. Dabei gebe es für niemanden einen allumfassenden Maulkorb, der jede – auch berechtigte – Kritik unmöglich machte. So zeigte sie mit Blick auf die aktuellen Entscheidungen Kudeshkina gegen Russland (EGMR, U. v. 26.2.2009, App. No. 29492/05) und Heinisch gegen Deutschland (EGMR, U. v. 21.7.2011, App. No. 28274/08), in denen es um Insiderkritik am Moskauer Justizsystem bzw. um die Aufdeckung von Missständen in deutschen Pflegeheimen ging, auf, dass es um den inhaltlichen Kern der jeweiligen Botschaft gehe. Wer zur politischen und gesellschaftlichen Diskussion beitrage, werde in der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 10 EMRK grundsätzlich geschützt. Dies gelte in ganz besonderem Maße für die Presse.

 

Sodann ging Nußberger auf den Schutz der Medienfreiheit im gesellschaftlichen Kontext ein. Hatte der EGMR mit der Caroline-Rechtsprechung die Persönlichkeitsrechte noch gestärkt, so betonte Nußberger nun verstärkt deren Grenzen. Auch die Unterhaltungsfunktion der Medien verdiene Schutz. Es bestehe die Gefahr einer zensurähnlichen Wirkung, würde man den Persönlichkeitsschutz absolut setzen. So setzte der EGMR in der Entscheidung Mosley gegen das Vereinigte Königreich (EGMR, U. v. 10.5.2011, App. No. 48009/08) einem ausufernden Persönlichkeitsschutz Prominenter Grenzen. Der ehemalige Chef des Automobil-Weltverbands, über dessen angebliche „Nazi-Orgie“ die inzwischen nach diversen Skandalen eingestellte „News of the World“ ausschweifend berichtet hatte, hatte neben einer ihm von den britischen Gerichten zuerkannten Geldentschädigung gefordert, künftig über sein Persönlichkeitsrecht berührende Berichterstattung vorab informiert zu werden. Darin sah der EGMR einen untragbaren „chilling effect“, eine abschreckende Wirkung für die künftige Vermittlung von Themen von öffentlichem Interesse.

 

Diese Entscheidungen zeigten die unterschiedlichen Konfliktlagen bei der Verwirklichung der Medienfreiheit, so Nußberger. Der Gerichtshof sehe Offenheit und Transparenz als conditio sine qua non zum Ausgleich gesellschaftlicher Konflikte. Dieser Ansatz sei tief verwurzelt in der westeuropäischen Tradition der Aufklärung. So zitierte Nußberger den ehemaligen Präsidenten des Gerichtshofs, Luzius Wildhaber, der sagte, die EMRK sei geschaffen worden als „notwendiger Präventivschlag gegen die Drohung neuer Tyrannen“. Korrelat von Macht müsse daher Offenheit sein, Privates dagegen verdiene grundsätzlich Schutz.

 

III. Verfassungsunmittelbare Informationsansprüche der Medien aus Art. 5 GG und Art. 10 EMRK

Prof. Dr. Johannes Weberling, Leiter des Forschungsschwerpunkts Medienrecht an der Europa-Universität Viadrina und Rechtsanwalt in Berlin, kommentierte den Vortrag Nußbergers und richtete den Fokus auf die objektiv-rechtliche Dimension der Medienfreiheit. So erinnerte er mit Blick auf die Rechtsprechung des BVerfG, insbesondere das grundlegende Spiegel-Urteil aus dem Jahr 1966 (BVerfGE 20, 162, 175 f.), an die Verpflichtung des Staates, die notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen, um die Medienfreiheit verwirklichen zu können. Dazu gehöre die Pflicht, einen Anspruch der Presse auf Auskunft gegenüber staatlichen Behörden zu sichern.

 

Dem EGMR lag bisher kein Fall vor, in dem Medien der Zugang zu amtlichen Informationen verweigert wurde. Aus der bisherigen Judikatur zur Informationsfreiheit des Art. 10 Abs. 1 EMRK folgte nur ein Recht auf ungestörten Zugang zu öffentlich verfügbaren Informationen. Doch seit der Entscheidung Sdružení Jihočeské Matky gegen Tschechien aus dem Jahr 2006, in der es um Auskunftsrechte einer Umwelt-Bürgerinitiative zu Daten des Atomkraftwerks Temelin ging (EGMR, U. v. 10.7.2006, App. No. 19101/03), deutet der EGMR ein neues Verständnis der Informationsfreiheit an. Beschränkungen sind nun rechtfertigungsbedürftig unter den engen Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 2 EMRK.

 

Weberling betonte darüber hinausgehend, dass aus den Medienfreiheiten des Art. 10 EMRK positive Gewährleistungspflichten der Konventionsstaaten folgten (vgl. EGMR, U. v. 28.6.2001, App. No. 24699/94 – Verein gegen Tierfabriken gegen die Schweiz; U. v. 24.11.1993, App. No. 13914/88 – Informationsverein Lentia gegen Österreich). Umfassende Informationspflichten und eine gerichtlich erzwingbare Transparenz könnten bereits die Entstehung, zumindest aber die Verfestigung von Missständen in der öffentlichen Verwaltung und in Unternehmen im Staatseigentum verhindern. Weberling erinnerte auch an die Rechtsprechung des EGMR, die den Medien die Pflicht auferlege, „in einer Weise, die mit ihren Verpflichtungen und ihrer Verantwortung vereinbar ist, Informationen und Ideen über alle Fragen von öffentlichem Interesse mitzuteilen“ (vgl. EGMR NJW 2000, 1015, 1016 – Bladet Tromso gegen Norwegen). Die Gewährleistung des Auskunftsanspruchs der Presse sei nichts weiter als die konsequente Fortentwicklung dieser Rechtsprechung des EGMR.

 

Nußberger stimmte Weberling zu. Die EMRK sei dynamisch und als lebendiges Instrument pro futuro mit Blick auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts auszulegen. Die Staaten hätten die Verpflichtung, die in der Konvention garantierten Rechte positiv zu schützen. Jede Unterlassung, dieser Pflicht nachzukommen, begründe eine Verletzung des Konventionsrechts.

 

IV. Unabhängigkeit und Qualität des Journalismus

1. Die Europäischen Institutionen als „zahnlose Tiger“?

Im zweiten Panel ging Prof. Dr. Carmen Thiele, Europa-Universität Viadrina, der Frage nach, ob die EU, der Europarat und die OSZE bei der Bekämpfung staatlicher Repressionen gegen die Medien als „zahnlose Tiger“ agierten. Besonders hob Thiele die Bedeutung der Entkriminalisierung (und allein zivilrechtlichen Sanktionierung) von Verleumdungen hervor, wie sie sowohl von der OSZE-Medienbeauftragten, als auch von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats gefordert wird (vgl. deren Empfehlung 1814 (2007)). Dieser Forderung seien jedoch von 56 OSZE-Mitgliedsstaaten bisher erst 13, von 27 EU-Mitgliedsstaaten erst fünf nachgekommen.

 

Prof. Dr. László Majtényi vom Károly Eötvös Institut in Budapest erklärte, das im Jahr 2011 verabschiedete Mediengesetz entferne Ungarn von den europäischen Verfassungswerten. Dass die Unabhängigkeit der Medien-Regulierungsbehörden nicht durch die EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (RL 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 10.3.2010) gesichert werde, sei ein „mysteriöses Faktum“. Gefahren für die Freiheit der Medien seien nicht vorrangig ein Problem an den peripheren Rändern der EU, sondern in ihrem Kern. Allein der EGMR erweise sich zuweilen als „echter Tiger“, wenn ihm drastische Einzelfälle vorlägen.

 

Viktoria Syumar, Journalistin und Mitglied des Beirats beim Parlamentsausschuss für Pressefreiheit in Kiew, berichtete, die ukrainische Führung kontrolliere weitgehend den Medienmarkt. Die Bedrohung von Journalisten in der Ukraine nehme weiter zu. Politische Einflussnahmen würden dabei potenziert durch die Aufteilung von 85% des Medienmarkts unter vier der derzeitigen Regierung nahestehende Oligarchen. Die Gesellschaften seien teilweise in Offshore-Gebieten außerhalb der Ukraine ansässig, gegen ihre Konzentration könne man kaum vorgehen. Dennoch erklärte Syumar, immerhin ein IFG sei auf ihren Druck hin, unterstützt aus dem Europäischen Parlament und durch die OSZE-Beauftragte für die Medienfreiheit, nunmehr verabschiedet worden. Mit einem neuen Assoziierungsabkommen mit der EU verbinde sie überdies Hoffnungen auf den Abbau staatlicher Monopole und die Schaffung eines unabhängigen öffentlich-rechtlichen anstelle des derzeitigen Staatsrundfunks.

 

2. Steigende Abhängigkeiten von Staat und Wirtschaft

Das dritte Panel widmete sich der Frage: „Wirtschaftliche Abhängigkeiten – Korruption der Medien und kein Ende?“ Moderator Marius Dragomir vom Medienprogramm des Open Society Instituts in London beschrieb Ergebnisse des Forschungsprojekts „Mapping Digital Media“. Während Anzeigenerlöse der Medien in fast allen europäischen Ländern durch die seit 2008 bestehende Finanzkrise eingebrochen seien, sei etwa in Russland der Anteil staatlich finanzierter Werbung in den vergangenen fünf Jahren von 4% auf 32% der Gesamterlöse der Medien gestiegen und habe Abhängigkeiten massiv verstärkt. Tarmu Tammerk vom Estnischen Presserat in Tallinn betonte die Bedeutung eines unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Werbung im öffentlich-rechtlichen Radio und TV sei in Estland seit kurzem unzulässig. Die indirekten Effekte von Werbung auf eine kommerziell orientierte Programmgestaltung seien wirksam abgebaut worden.

 

3. Selbstorganisation und Selbstregulierung zur Stärkung der Medienfreiheit

Lösungen zur Stärkung der Unabhängigkeit des Journalismus durch die Selbstorganisation von Verlegern und Journalisten debattierte das vierte Panel der Medienrechtstage. Dr. Manuel Puppis vom Institut für Publizistik der Universität Zürich stellte eine Studie zur Wirksamkeit der Arbeit von Medienräten im Rundfunkbereich vor (abrufbar unter: http://www.mediapolicy.uzh.ch/research/selbstregulierung.html). Dr. Ales Antsipenka vom belarussischen Journalistenverband erläuterte die Situation der Medien in Weißrussland. Die umfassende staatliche Medienkontrolle habe auch in diesem Jahr mehrere Redaktionen zur Schließung gezwungen. Ein unabhängiger Ombudsmann oder eine Selbstorganisation in einem Medienrat seien kaum denkbar in der von Staatsmedien gelenkten belarussischen Öffentlichkeit.

 

V. Medienfreiheit im konvergenten Zeitalter

1. „public watchdogs“ und „social watchdogs“: Ein neues Verständnis von Medien?

Das Schlusspanel der 10. Frankfurter Medienrechtstage richtete den Blick auf künftige Gefährdungslagen. So stellte Dr. Matthias Traimer in seinem Vortrag die Frage, welche Auswirkungen Digitalisierung und Konvergenz der Medien auf ihre Unabhängigkeit und Freiheit haben. Traimer ist Abteilungsleiter für Medienrecht des Österreichischen Bundeskanzleramts und Mitglied der High Level Group der Europäischen Kommission zur Digitalen Agenda. Er brachte mit Blick auf die EGMR-Rechtsprechung die Rolle des „social watchdogs“ neben dem klassischen „public watchdog“ ins Spiel, etwa in Gestalt des kritischen Bloggers. Traimer stellte hierzu die jüngste Empfehlung des Ministerkomitees des Europarats zu einer „new notion of media“ (Empfehlung CM/Rec(2011)7 v. 21.9.2011) vor – einen Versuch, Medien im konvergenten Umfeld näher zu definieren. Indikatoren zur näheren Bestimmung von publizistischer Wirkungsmacht und daran anknüpfender Schutzbedürftigkeit seien etwa das Ziel der Verbreitung, die redaktionelle Kontrolle, die tatsächliche Anwendung journalistischer Standards und die Erwartungshaltung des Publikums.

 

Daran, dass auch die Internetkommunikation, etwa öffentliche Postings in sozialen Netzwerken, vom Schutzbereich des Art. 10 EMRK umfasst sind, bestehe kein Zweifel, so Traimer. Ob sich aber auch nicht-professionelle Kommunikatoren auf die Wahrnehmung berechtigter Interessen bei Einhaltung journalistischer Sorgfalt berufen könnten, sei problematisch. Auch stelle sich die Frage, ob der journalistische Quellenschutz wie im deutschen Recht in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO nur berufsmäßigen Journalisten zustehe. Der EGMR beziehe sich in seiner Rechtsprechung zum Quellenschutz dagegen auf die Empfehlung des Ministerkomitees zu den Rechten von Journalisten, ihre Informationsquellen nicht zu offenbaren (Empfehlung v. 8.3.2000, R(2000)7), die schon bei regelmäßiger, aber nicht berufsmäßiger publizistischer Tätigkeit das Recht auf Quellenschutz anerkennt.

 

Letztlich, so Traimer, gehe es nach der EGMR-Judikatur darum, ein „günstiges Umfeld für die furchtfreie Teilnahme am politischen Diskurs zu schaffen“. Staaten hätten deshalb im heutigen Medienumfeld insbesondere für den freien Zugang zu Informationen zu sorgen. Netzneutralität und Cloud Computing seien nicht nur technische Schlagworte. Die Nichtdiskriminierung von Inhalten sei vielmehr elementar für Medienfreiheit und -vielfalt, und eine Aufgabe, der sich Medienregulatoren jetzt annehmen müssten. Traimer verwies auch auf derzeitige Überlegungen des Europarats zu Prinzipien der good governance von Suchmaschinenbetreibern.

 

2. Bedeutung und Gefahren von Navigatoren für die freie Kommunikation

Jens Tittmann, Geschäftsführer der Weser Kurier Digital GmbH in Bremen, sprach über die Wirkung von Suchmaschinen als „gate opener“ im Internet und über Regulierungsbedarf aus Sicht des deutschen Onlinejournalismus. Der für die Demokratie essentielle Pluralismus, so Tittmann, existiere in der „Google-Welt“ nicht mehr. Die Informationsselektion nach dem potenziellen Nutzerinteresse bewirke etwa, dass ein Nutzer, der sich nur am Rande für Politik interessiere, kaum politische Inhalte angezeigt bekomme. Der „page rank“ von Seiten mit journalistischen Inhalten verliere gegenüber Seiten des e-commerce. Die Wahrnehmung der Nutzer werde verengt auf deren eigenen Mikrokosmos. Eine massive Reduktion der Rezeption des Contents klassischer Medien sei die Folge. Tittmann forderte daher eine Regulierung von Suchmaschinen durch eine Festlegung von objektiven Standards.

 

Die klassischen Medien sieht Tittmann in einem Verdrängungswettbewerb, an dem diese nicht schuldlos seien. So bewertet er die kostenfreie Veröffentlichung wertvoller Inhalte als Sündenfall, der es nun erschwere, auf „paid content“ zu setzen. Zur Finanzierung von lokalem und regionalem Qualitätsjournalismus sei dieser jedoch unabdingbar.

 

VI. Zusammenfassung

Die 10. Frankfurter Medienrechtstage boten ein hoch interessantes Spektrum wissenschaftlicher und praktischer Expertise zur Lage der Medienfreiheit in Europa. Die deutsch-, englisch- und russischsprachigen Debatten führten entlang der Leitlinien, die der EGMR in seiner Rechtsprechung zur Medienfreiheit des Art. 10 EMRK aufgestellt hat und die Kern einer europäischen Medienverfassung sind. Die Vorträge und Diskussionen waren gekennzeichnet von den Bedrohungen, mit denen sich freie Medien in zahlreichen Staaten Süd- und Osteuropas nach wie vor konfrontiert sehen, aber auch von dem Optimismus, dass vor allem das Internet staatliche Repressionen erschwert und eine vielfältige und transnationale, europäische Öffentlichkeit schaffen kann.

 

Maximilian Kall, Europa-Universität Viadrina, Frankfurt/Oder.