Daniel Biene

Medien im Internet


Medien im Internet: Wettbewerbsverzerrung durch Gebührenfinanzierung oder Dominanz der Wirtschaftlichkeit nach US-Vorbild? Bericht zum 3. Hamburg International Media Law Forum

MMR-Aktuell 2010, 309596  Am 15.5.2010 fand in Hamburg zum nunmehr dritten Mal das „Hamburg International Media Law Forum“ statt. Die jährliche Veranstaltungsreihe wird von der Deutsch-Amerikanischen Juristen-Vereinigung e.V. (DAJV) gemeinsam mit wechselnden Partnern aus der Hamburger Medienlandschaft organisiert, in diesem Jahr mit der Hamburg Media School.

Die Veranstaltung mit ihrem hochkarätig besetzten vierköpfigen Podium wurde von Dr. Daniel Biene, LL.M. (New York), als Vertreter des DAJV-Vorstands, und Prof. Dr. Insa Sjurts als akademischer Leiterin der Hamburg Media School eröffnet. Anschließend übernahm Dr. Hannes Rösler, LL.M. (Harvard) vom Hamburger Max-Planck-Institut die Moderation der Gesprächsrunde.

Rösler erläuterte in einem Einführungsvortrag die medienwirtschaftsrechtlichen Vorgaben des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrags (RÄStV) zu öffentlich-rechtlichen Onlineangeboten. Der am 1.5.2009 in Kraft getretene 12. RÄStV ist das Ergebnis des sog. Behilfekompromisses zwischen Deutschland und der EU-Kommission im Jahr 2007. Der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) hatte 2003 in einer Beschwerde bei der Kommission gerügt, dass die Finanzierung des deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr vor allem im Internet eine unzulässige staatliche Beihilfe i.S.v. Art. 87 Abs. 1 EGV darstelle. Daraufhin leitete die Kommission ein Verfahren gegen Deutschland ein, stellte dieses allerdings am 24.4.2007 unter Auflagen ein. Zu diesen Auflagen zählt eine präzisere gesetzgeberische Definition des Programmauftrags des gebührenfinanzierten Rundfunks einschließlich einer klaren Trennung zwischen öffentlich-rechtlichen Aufgaben und kommerziellen Aktivitäten.

Die Rundfunkanstalten konkretisieren nach § 11f Abs. 1 RStV die inhaltliche Ausrichtung ihrer Telemedien in Telemedienkonzepten, die Zielgruppe, Inhalt, Ausrichtung und Verweildauer der geplanten Angebote näher beschreiben. Ist ein neues Angebot oder die Veränderung eines bestehenden Angebots geplant, hat die Rundfunkanstalt gem. § 11f Abs. 4 RStV gegenüber ihrem zuständigen Gremium darzulegen, dass das geplante Angebot vom Auftrag umfasst ist. Insbesondere sind Aussagen darüber zu treffen, inwieweit das Angebot erstens den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht, zweitens in welchem Umfang durch das Angebot in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beigetragen wird und drittens welcher finanzielle Aufwand für das Angebot erforderlich ist (sog. Drei-Stufen-Test). Rösler arbeitete den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als meritorisch geprägtes Gegengewicht zum privatrechtlichen Rundfunk heraus und machte aufmerksam auf die von der EU-Kommission geäußerten Zweifel, ob anstaltsinterne Kontrollorgane die Erfüllung dieses Auftrags wirksam überwachen können (näher Rösler, JZ 2009, 438).

Als weiteres Mitglied des Podiums erläuterte sodann Prof. Dr. Carl-Eugen Eberle, Chefjustitiar des Zweiten Deutschen Fernsehens (ZDF), die Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der öffentlich-rechtliche Auftrag der Grundversorgung mit einem inhaltlich umfassenden Programmangebot erstreckt sich nach Eberle auch auf das Internet. Dort gibt es nach seiner Auffassung zwar eine unüberschaubare Masse an Informationen auf zahllosen Seiten. Die vornehmliche Finanzierung von Onlinemedien über Werbeeinnahmen gefährde aber eine publizistisch ausgerichtete Inhaltsauswahl und -darstellung. Dieses Vielfaltsdefizit müsse durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausgeglichen werden. Der Drei-Stufen-Test solle den öffentlich-rechtlichen Grundversorgungsauftrag konkretisieren und gewährleisten, dass alle relevanten Gesichtspunkte nachvollziehbar bei der Entscheidung berücksichtigt werden. Für die geforderte Transparenz sorgen nach Eberle Stellungnahmen, Expertengutachten und auch die Begründungspflicht der Aufsichtsgremien.

Hinsichtlich der Zweifel der EU-Kommission an der Kontrollwirkung anstaltsinterner oder -naher Organe äußerte Eberle, das Misstrauen sei unberechtigt, da etwa der ZDF-Fernsehrat tatsächlich ein externes Aufsichtsgremium sei. Zum einen hätte das ZDF keinen Einfluss auf die Besetzung des Gremiums. Zum anderen seien die Mitglieder des Gremiums plural zusammengesetzt, unabhängig und nicht an Weisungen gebunden. Die Gremien von ARD, ZDF und Deutschlandradio seien folglich keine reinen „Abnickvereine“ mit Feigenblattfunktion, sondern wirksame Kontrollinstanzen. Eine Bedrohung der Verlagswirtschaft durch die Onlineaktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vermochte Eberle nicht zu erkennen. Schließlich unterscheiden sich laut Eberle Presse- und Rundfunkangebote grundlegend voneinander. Die Presse sei textlastig, der Rundfunk dagegen video- und audiolastig. Im Ergebnis seien ARD und ZDF für die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Printmedien im Internet nicht verantwortlich.

Die Perspektive der Verlagswirtschaft wurde im Anschluss von Dr. Dietrich v. Klaeden, Leiter Regierungsbeziehungen der Axel Springer AG, vertreten. Er wies eröffnend darauf hin, dass der 12. RÄStV presseähnliche Angebote ohne Sendungsbezug verbiete, um einen Eingriff in die Onlineaktivitäten von Zeitungen und Zeitschriften zu verhindern. Dennoch strebten die öffentlich-rechtlichen Sender an, sich zahlreiche text- oder text- und bildlastige Angebote durch den Drei-Stufen-Test genehmigen zu lassen. Es wird nach Wahrnehmung von v. Klaeden ohne weitere Differenzierung pauschal argumentiert, diese Angebote seien nicht presseähnlich und deshalb zulässig. In dem Telemedienkonzept der ARD heißt es lediglich, „die Angebote der ARD sind nicht presseähnlich“, und nach Ansicht des ZDF hebt sich das Angebot heute.de durch „die Verwendung von Text als wesentlichem Gestaltungselement und durch seine permanente Aktualität in Gestaltung und Darstellungsformen deutlich von der Presse (Zeitungen und Zeitschriften)“ ab. Im Gegensatz dazu steht die Auffassung des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), nach der elektronische Presse vorliegt, wenn ein elektronischer Dienst das Potential hat, die Lektüre der gedruckten Presse funktional zu ersetzen.

v. Klaeden illustrierte anhand zahlreicher Beispiele seine Auffassung, dass öffentlich-rechtliche Veranstalter zunehmend zum einen im Wesentlichen textbasierte Medienangebote für mobile Endgeräte entwickeln, die sich nicht von denen der privaten Presseanbieter unterscheiden, und zum anderen weitere bisher ausschließlich von der privaten Medienwirtschaft angebotene Dienste von teilweise auch unter Jugendschutzaspekten höchst zweifelhafter Qualität bedient werden (Games, Chats, Votings, Bewertungen oder Foren mit Gruppen für Cannabisbauern, Intensivtrinker und Bettversager). Nach Ansicht von v. Klaeden müssen sich die Rundfunkräte die Frage stellen, ob sie solche auftragsfernen Angebote zulassen wollen. Mit einer Genehmigung würden unzulässige bereits vorhandene und zukünftige Inhalte ermöglicht, die keinerlei gesellschaftlichen Mehrwert oder Beitrag zur Meinungsbildung bieten. Es sei daneben zweifelhaft, ob mit dem Drei-Stufen-Test ein sinnvolles Kontrollinstrument geschaffen wurde. v. Klaeden äußerte den Eindruck, man sei dadurch keinen Schritt weitergekommen und habe die angestrebte Ausgleichs- und Befriedungsfunktion des Tests trotz eines hohen zeitlichen und finanziellen Aufwands bisher nicht erreichen können.

Abschließend ging der Politologe Prof. Dr. Hans J. Kleinsteuber von der Universität Hamburg vergleichend auf das Rundfunkmodell in den USA ein. Während in Europa eine duale Rundfunkordnung mit einem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und kommerziellen Sendern weit verbreitet ist, besteht in den USA ein nahezu ausschließlich kommerziell orientierter Rundfunk, der sich durch Werbe- und Kabeleinnahmen finanziert. Der privatwirtschaftliche Rundfunk in den Vereinigten Staaten wird aber durch nichtkommerzielle Sender ergänzt (sog. Public Broadcasting), die zwar ebenfalls privatrechtlich organisiert sind, aber nicht kommerzielle, sondern gemeinnützige Ziele verfolgen. Der Begriff „Public“ steht in den USA nicht für eine öffentlich-rechtliche Rechtsform, sondern für einen der Allgemeinheit dienenden Zweck.

Der Ursprung des Public Broadcasting liegt in den 1920er Jahren, als Universitäten, öffentliche Einrichtungen und private Initiativen mit dem neuen Radiomedium experimentierten. 1967 wurde mit der Unterzeichnung des Public Broadcasting Act die Corporation for Public Broadcasting (CPB) als privatrechtliche, nichtkommerzielle Dachorganisation des Public Broadcasting gegründet. Die CPB gründete 1969 den PBS (Public Broadcasting Service) und im Jahr darauf das NPR (National Public Radio), welches aktuell 860 lokale nichtkommerzielle Radiostationen koordiniert. Der PBS selbst steuert die Aktivitäten von derzeit 354 regionalen nichtkommerziellen Fernsehsendern. Die Angebote genießen hohes Ansehen für hochqualitative Inhalte. Es besteht aber die ständige Gefahr der politischen Einflussnahme durch staatliche Stellen und die mit Steuergeldern finanzierte CPB, von denen NPR und PBS 32% ihres Gesamtjahresbudgets i.H.v. 2,84 Mrd. US-Dollar (2008) erhalten und deren neun Aufsichtsratsmitglieder vom US-Präsidenten ausgewählt und vom Senat bestätigt werden. NPR und PBS wird regelmäßig vorgeworfen, dass sie linksliberale Positionen favorisieren, worauf ihnen die politische Rechte immer wieder mit Streichungen droht. Kritisiert wird aber auch die potentielle Einflussnahme von umstrittenen Sponsoren wie Exxon Mobil auf das Programm des PBS. Das Network wird deshalb auch sarkastisch “Petroleum Broadcast Service“ genannt.

Im Anschluss entwickelte sich eine äußerst lebhafte Diskussion zwischen allen Podiumsteilnehmern und dem zahlreich erschienenen Publikum. Rösler beschloss die Veranstaltung mit einem erneuten Blick in die USA. Dort ist der Jahresetat für redaktionelle Tätigkeiten in der Zeitungsindustrie seit 2000 um etwa 1,6 Mrd. US-Dollar und damit um fast ein Drittel gefallen. Hierdurch verändert sich die Nachrichtenqualität im Internet. PR-Mitteilungen ersetzen die eigene Recherche und Meldungen werden unter einem hohen Aktualitätsdruck hastig verfasst und unreflektiert veröffentlicht. Eine solche Marginalisierung des Qualitätsjournalismus drohe in Deutschland dank der Qualität der Medienlandschaft insgesamt derzeit noch nicht.

 

Rechtsanwalt Dr. Daniel Biene, LL.M. (New York), Berlin