Stefan Holzner

Mainz Media Forum


Diskussionsbericht vom Mainz Media Forum: „Das ZDF und die Staatsfreiheit des Rundfunks“

MMR-Aktuell 2010, 299963  Am 2.2.2010 fand an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz eine Diskussionsrunde i.R.d. „Mainz Media Forum“, einer Veranstaltungsreihe des Mainzer Medieninstituts und des Schwerpunkts Medien der Universität, zum Thema „Das ZDF und die Staatsfreiheit des Rundfunks“ statt.

Das Podium in der juristischen Fakultät war besetzt mit Tabea Rößner, MdB und medienpolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, Prof. Dr. Jürgen W. Falter, Institut für Politikwissenschaft der Universität Mainz, und Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstituts.

Gegenstand der Gesprächsrunde waren juristische, politische und gesellschaftliche Fragen zur Zusammensetzung des Fernseh- und Verwaltungsrats des ZDF, die zuletzt im Zusammenhang mit der sog. „Causa Brender“ aufgekommen waren. Im Vordergrund stand insbesondere die Frage der Vereinbarkeit der entsprechenden Regelungen im ZDF-Staatsvertrag (ZDF-StV) mit der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG sowie der daraus vom BVerfG im sog. „Ersten Rundfunkurteil“ (BVerfGE 12, 205) abgeleiteten Notwendigkeit der Staatsfreiheit bzw. Staatsferne des Rundfunks.

Ausgangspunkt der auch öffentlich geführten Debatte über die Zusammensetzung der beiden Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt war eine Abstimmung des ZDF-Verwaltungsrats. Mit dieser sollte das nach § 27 Abs. 2 lit. b) ZDF-StV erforderliche Einvernehmen zu dem Vorschlag von ZDF-Intendant Markus Schächter hergestellt werden, den Dienstvertrag des bisherigen Chefredakteurs Nikolaus Brender zu verlängern. Jedoch wurde die hierfür nach § 25 Abs. 2 Satz 3 ZDF-StV notwendige qualifizierte Mehrheit von neun der 14 Stimmen der Mitglieder des Verwaltungsrats verfehlt. Das Scheitern der Abstimmung soll auf politische Einflussnahme, insbesondere durch den hessischen Ministerpräsidenten und stellvertretenden Vorsitzenden des ZDF-Verwaltungsrats Roland Koch (CDU), zurückzuführen sein. Kurz vor der Abstimmung waren die Mitglieder des Verwaltungsrats noch in einem offenen Brief von 35 Staatsrechtslehrern (Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung v. 22.11.2009) zu einem autonomen Abstimmungsverhalten aufgerufen worden.

Nachdem ZDF-Intendant Schächter auf mögliche Rechtsmittel im Nachgang der Abstimmung verzichtete und der rheinland-pfälzische Ministerpräsident und Vorsitzende des ZDF-Verwaltungsrats Kurt Beck (SPD) am 4.12.2009 als Konsequenz aus der „Causa Brender“ ein Eckpunktepapier für eine mögliche Veränderung des ZDF-StV vorlegte, versucht inzwischen die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen ein Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zum BVerfG zu initiieren, für das Prof. Dörr die Antragsschrift erstellt hat.

In seiner Einführung stellte Prof. Dörr zunächst die Zusammensetzung von Fernseh- und Verwaltungsrat des ZDF dar. Der Fernsehrat besteht derzeit gem. § 21 Abs. 1 ZDF-StV aus 77 Mitgliedern, von denen 16 die Länder und drei der Bund entsenden; drei weitere Mitglieder werden von den kommunalen Spitzenverbänden und zwölf von den politischen Parteien bestimmt. Weitere 16 Vertreter aus verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen benennen die Ministerpräsidenten unmittelbar aus den Angehörigen dieser Bereiche, sodass insgesamt 50 Mitglieder zumindest mittelbar der politischen Sphäre zuzurechnen seien. Die restliche Anzahl der Mitglieder wählen die Ministerpräsidenten aus einem Dreiervorschlag der jeweiligen Bereiche aus, mit Ausnahme der von den Glaubensgemeinschaften entsandten Mitglieder. Die 14 Mitglieder des Verwaltungsrats setzen sich gem. § 24 ZDF-StV aus fünf Ländervertretern, einem Vertreter des Bundes und acht weiteren Mitgliedern zusammen, wobei letztere vom Fernsehrat gewählt werden. Daher, so Prof. Dörr, sei die für manche Entscheidungen notwendige qualifizierte Mehrheit von neun von 14 Stimmen nicht ohne die Zustimmung eines Mitglieds aus dem „politischen Lager“ zu erreichen.

Frau Rößner wies darauf hin, dass es ihr in dieser Angelegenheit weniger um die Person Brenders als generell um die Wahrung der Staatsferne in den Rundfunkanstalten gehe, die schon der Historie wegen notwendig sei. Sie verwies in diesem Zusammenhang auf Italien, wo eine hinreichende Trennung von Staat und Rundfunk derzeit nicht gegeben sei; ein Zustand, der für Deutschland vermieden werden müsse. Zwar sei jedem Journalisten eine eigene politische Meinung zuzugestehen, erwartet werde aber eine grundsätzlich neutrale Berichterstattung.

Der Vorschlag von Ministerpräsident Beck, der sich in seinem Eckpunktepapier u.a. dafür ausgesprochen hat, das für die Berufung des Chefredakteurs notwendige Einvernehmen des Verwaltungsrats in ein Vetorecht umzuändern, die Anzahl der vom Bund und den Parteien entsandten Mitglieder im ZDF-Fernsehrat zu reduzieren und die Mitglieder der Verbände und Organisationen unmittelbar von diesen bestimmen zu lassen, geht Frau Rößner indes nicht weit genug, denn „Regierungsvertreter“ sollten ihrer Ansicht nach gar nicht im Fernsehrat vertreten sein. Weiterhin sei fraglich, welche die gesellschaftlich relevanten Gruppen sind: Es fehle etwa an Vertretern der Immigranten und des Islam. Überhaupt nicht repräsentiert sei gerade auch die größte Gruppe: die der Gebührenzahler.

Als mögliche Lösung schlug die Bundestagsabgeordnete vor, die Gremien nicht mehr mit Regierungsvertretern zu besetzen und, sofern möglich, eine größere Transparenz zu schaffen, etwa durch öffentliche Sitzungen des Fernsehrats. Ein breiter gesellschaftlicher Dialog in dieser Sache sei wünschenswert, denn nicht zuletzt das Gebührenprivileg beruhe auf der staatlichen Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.

Von einem möglichen Urteil des BVerfG verspricht sich Frau Rößner zumindest eindeutige Leitlinien, wie die Staatsferne der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten insgesamt zu erreichen sei. Sie zeigte sich zuversichtlich, insbesondere aus den Reihen der SPD-Bundestagsfraktion die notwendige Unterstützung für den geplanten Normenkontrollantrag zu erhalten, sollte es auf der nächsten Sitzung der Rundfunkkommission der Länder zu einer Ablehnung der von Ministerpräsident Beck vorgelegten Vorschläge kommen.

Prof. Falter mutmaßte, Brender sei möglicherweise dem „klassischen Strickmuster“ der proportionalen Postenverteilung im Sender im Wege gewesen. Zur Frage der Zusammensetzung der Gremien führte er aus, die Mitglieder des Fernsehrats seien womöglich nicht demokratisch legitimiert, dennoch sei eine gewisse Pluralität bei der Zusammensetzung bereits darin zu sehen, dass alle 16 Ministerpräsidenten ein Mitglied ernennen könnten. Falter warnte indes davor, die politischen Parteien wegen ihrer Repräsentationsfunktion vollständig aus der Vertretung im Fernsehrat auszuschließen. Gehe es nur darum, Verbände mit einer möglichst hohen Mitgliederzahl zu beteiligen, müsse man eben dem ADAC und dem Deutschen Fussball-Bund Vertreter im Fernsehrat zubilligen. Allerdings sei, so Falter, der Einfluss der Parteien, die den Staat zunehmend als ihre „Beute“ betrachteten, zumindest „numerisch zu bändigen“.

In Bezug auf die geplante Normenkontrolle vor dem BVerfG gab der Politikwissenschaftler zu bedenken, dass sich bisher nur die Bundestagsfraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und der Linken für ein solches Verfahren ausgesprochen hätten. Somit fehlten für das erforderliche Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Bundestags noch 12 Stimmen. Es sei, entgegen der Ansicht von Frau Rößner, unsicher, ob aus den übrigen Fraktionen die entsprechenden Stimmen zu erhalten seien.

Aus dem gut besetzten Plenum wollte Prof. Dr. Carl-Eugen Eberle, Justiziar des ZDF, wissen, ob es denn auch bei einer Umsetzung der von Ministerpräsident Beck vorgelegten Änderungsvorschläge zum ZDF-StV bei dem geplanten „Gang nach Karlsruhe“ bleibe, was Frau Rößner entschieden bejahte. Prof. Eberle warf zudem die Frage auf, ob man nach einer Änderung des ZDF-StV davon ausgehen müsse, dass die von den Verbänden dann unmittelbar entsandten Gremienmitglieder im Sinne ihres Verbands agierten oder ob die Verbände nur als Auswahlfilter dienten.

Auf die Frage von Prof. Axel Buchholz, Journalistisches Seminar der Universität Mainz, ob durch die Umsetzung der Vorschläge des Eckpunktepapiers überhaupt die erforderliche Staatsferne erreicht werden könne, führte Prof. Dörr aus, dass zwar die geplante Umwandlung des Zustimmungserfordernisses des Verwaltungsrats in ein Vetorecht zu begrüßen sei, der Vorschlag in Bezug auf den Fernsehrat indes nicht weit genug gehe. Eine Änderung an der „R-Gruppe“, also der von den Regierungschefs unmittelbar entsandten Mitglieder, sei in dem Vorschlag gerade nicht vorgesehen und die Anzahl der Bundesvertreter werde lediglich reduziert. Dabei verstoße die Entsendung von Mitgliedern durch die Bundesregierung wohl schon gegen das Verbot der willkürlichen Besetzung. Das BVerfG habe in früheren Entscheidungen klargestellt, dass Vertreter bestimmter gesellschaftlicher Gruppen den Normalfall, politische Vertreter aber den Ausnahmefall darstellten, der zu einem besonderen Legitimationserfordernis führe.

Prof. Dr. Hartmut Schiedermair, Universität zu Köln, wandte ein, die Umwandlung des Zustimmungs- in ein Vetorecht bei Entscheidungen des Verwaltungsrats ändere zunächst wenig, da es dann in vergleichbaren Fällen eben zu einem entsprechenden Veto komme. Der Grundsatz der Staatsferne sei „an den Rändern sehr dunkel“ und vom BVerfG ursprünglich für das Gebührenrecht und nicht für die Zusammensetzung binnenpluraler Gremien der Rundfunkanstalten entwickelt. Prof. Schiedermair sprach sich ebenfalls gegen einen generellen Ausschluss der politischen Parteien bei der Zusammensetzung der Gremien aus. Vielmehr sei eine aus anderen Bereichen bekannte und verwirklichte Regelung zur Inkompatibilität zwischen Staatsämtern und der Mitwirkung bei Entscheidungen angebracht.

Darauf gab Prof. Dörr zu bedenken, dass die Parteien dem Staat inzwischen doch sehr nahe stünden und teilweise auch eine Personalunion von staatlichen und parteilichen Ämtern bestehe. Auch dort, wo der Einfluss der Parteien durch das Prinzip der „föderalen Brechung“ eigentlich begrenzt werde, würden sich wieder nach Parteizugehörigkeit geordnete Gruppen sammeln und so (partei-)politische Interessen verfolgen. Es sei wohl das grundsätzliche Dilemma, dass die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerade durch den Staat, und damit durch die Parlamente, geschaffen werden muss.

Prof. Dr. Karl-Friedrich Mayer, Präsident des Verfassungsgerichtshofs sowie des OVG Rheinland-Pfalz, äußerte sein Bedauern, dass ZDF-Intendant Schächter nicht von seiner Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, die Befugnisse der Organe der von ihm geführten Rundfunkanstalt fachgerichtlich überprüfen zu lassen. Auch auf diesem Wege hätte die Möglichkeit bestanden, die Verfassungsmäßigkeit des ZDF-Staatsvertrags zu klären.

Übereinstimmend bedauerten die Diskutanten, dass sich lediglich einige Tageszeitungen der Berichterstattung des Themas angenommen hätten. Eine gewisse Zurückhaltung des ZDF zu Berichten in eigener Sache sei verständlich, so Frau Rößner. Dennoch, und da stimmte sie mit Prof. Buchholz überein, wäre die Aufnahme der Berichterstattung durch die anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht nur denkbar sondern geradezu notwendig gewesen, um eine breite gesellschaftliche Diskussion zu ermöglichen.

 

Ass. jur. Stefan Holzner, LL.M., Mainz