Christoph Nüßing

Kurth/Schmoeckel, Regulierung im Telekommunikationssektor


Matthias Kurth/Mathias Schmoeckel (Hrsg.), Regulierung im Telekommunikationssektor. Chancen und Risiken im historischen Prozess, Tübingen (Mohr Siebeck) 2012, ISBN 978-3-16-151729-7, € 44,-

 

 

MMR-Aktuell 2012, 340777          Wie viel Regulierung ist heute noch im Telekommunikationssektor erforderlich? Dieser Leitfrage widmen sich die Autoren des von Matthias Kurth und Mathias Schmoeckel herausgegebenen Tagungsbands „Regulierung im Kommunikationssektor“. Die dort abgedruckten Beiträge sind auf eine Tagung v. 27.1.2011 zurückzuführen, die in Bonn vom dortigen Zentrum für Historische Grundlagen der Gegenwart in Kooperation mit der Georg-August-Universität Göttingen und der London School of Economics durchgeführt wurde. Ziel dieser Tagung war es, auf interdisziplinäre Weise durch einen Rückblick auf die Anfänge der Telekommunikation neue Blickwinkel auf die heute anstehenden Probleme in der TK-Regulierung zu gewinnen. Der so entstandene Band lässt sich grob in zwei inhaltliche Abschnitte unterteilen: Während sich der erste Teil der Beiträge vorwiegend rechtshistorischer Aspekte des Regulierungsrechts im TK-Sektor annimmt, beleuchtet der zweite Teil eher Grundsatzfragen des Regulierungsrechts.

Innerhalb des historischen Teils beginnt von Weizsäcker (S. 1 ff.), der in seinem Kurzbeitrag den Ablauf von Privatisierung und Liberalisierung des TK-Sektors anhand praktischer Erfahrungen beleuchtet. Im darauffolgenden Beitrag gibt Schmoeckel (S. 5 ff.) einem rechtsvergleichenden Überblick über die Regulierungsbehörden in den USA und Deutschland. Dabei deckt er die unterschiedlichen Grundkonzeptionen des Verhältnisses von Regulierung und Wettbewerb auf den TK-Sektoren der beiden Länder auf. Dies veranschaulicht der Autor insbesondere über die unterschiedlichen Herangehensweisen an die Eisenbahnregulierung und überträgt die dortigen Ergebnisse auf die aktuell laufenden Aufgabe einer Glasfaserinfrastruktur. Schmoeckel kommt dabei zu dem Schluss, dass – auch wenn die Liberalisierung in den USA oft als Auslöser für entsprechende Entwicklungen in Europa gesehen wird – die dabei entstandenen Regulieungsregimes sich in den Kompetenzen der Regulierer und der strukturellen Ausgestaltung grundlegend voneinander unterscheiden. Daran schließt sich der Beitrag von Gehlen (S. 27 ff.) an, der die Entwicklung hin zum deutschen Fernmelde- und Kommunikationsmonopol im 19. und beginnenden 20. Jahrhundert untersucht. Dabei stellt er fest, dass von den teilweise stark divergierenden Marktordnungen der deutschen Einzelstaaten bis zur gesetzlichen Verankerung des Monopols der Reichspost – und auch danach noch – die staatlichen Eingriffe in den TK-Markt einem „permanenten Suchprozess“ glichen. Prägend hierfür seien vielfältige Zielkonflikte gewesen, die politisch aufzulösen waren. Wie später die Beiträge von Gärditz und Mauer noch zeigen werden, sind diese Zielkonflikte auch heute noch prägend für die Regulierung des TK-Sektors. Den historischen Teil schließt sodann Rüberg (S. 53 ff.) mit einem Beitrag über den regulatorischen Umgang mit „Neuen Märkten“ heute und in der Vergangenheit ab. Ausgehend von der zuletzt erfolgten Regulierungsfreistellung des VDSL-Netzes der DTAG durch den mittlerweile aufgehobenen § 9a TKG versucht er dabei, Leitlinien für den regulatorischen Umgang mit technischen Innovationen aufzustellen. Die entsprechende Betrachtung führt ihn vom Seetelegraphenwesen über die Telefonie und das Nebenstellenwesen zurück zur heute anstehenden Integration der Glasfaser. Rüberg kommt dabei zu dem Schluss, dass, wie bei diesen exemplarischen Technologiesprüngen der Vergangenheit, auch heute den Innovationen in der Technik Innovation in der Regulierung zu folgen müssten. Ansonsten drohe ein Ausbremsen des technischen Fortschritts.

Den zweiten Teil des Bands beginnt Gärditz (S. 67 ff.) mit seinem Beitrag zur Rolle des parlamentarischen Gesetzgebers im Regulierungsrecht. Dabei identifiziert er vier „Entwicklungsstränge“, die zu einer Machtverschiebung vom Parlament hin zur Verwaltung – also der BNetzA – geführt haben sollen. Diese Entwicklung habe ihren Ursprung im maßgeblichen europäischen Recht, dass den nationalen Gesetzgebern in Regulierungsfragen „misstraue“ und auch grundsätzliche Entscheidungen daher den Regulierungsbehörden überlasse. Resultat sei ein Maß an Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden, dass Gärditz vor dem Hintergrund des Wesentlichkeitsgrundsatzes kritisch sieht. Vor diesem Hintergrund schließt Gärditz mit dem Wunsch nach regulierungsrechtlicher Grundlagenforschung, die es ermöglichen soll, Alternativen hierzu aufzuzeigen. Um die Regulierungsziele des TK-Rechts geht es sodann auch im Beitrag von Maurer (S. 83 ff.). Dieser fragt vor dem Hintergrund der Unbestimmtheit des Zielekatalogs nach dessen Fähigkeit, die Entscheidungen der Regulierungsbehörde hinreichend klar zu lenken. Dabei macht er anhand des Beispiels der funktionellen Trennung deutlich, dass letztlich vielfältige Ermessensentscheidungen der BNetzA zu einer wenig vorhersehbaren Regulierungsentscheidung führen können. Ähnlich wie Gärditz sieht daher auch Mauer bei der Unbestimmtheit der Regulierungsziele eine kritische Schwelle als überschritten an. Verteidigt werden die großen Spielräume, die die Regulierungsziele den Regulierungsbehörden lassen, dann durch Kurth (S. 101 ff.). Dieser erläutert die Funktionsweise und wirtschaftliche Effekte der Zugangs- und Entgeltregulierung anhand des Beispiels der Teilnehmeranschlussleitung (TAL). Der mittlerweile ehemalige Präsident der BNetzA führt dabei den großen Erfolg des Marktmodells TAL auch auf die umfangreichen Ermessens- und Beurteilungsspielräume der Behörde zurück. Ohne diese sei eine derartige Ausgestaltung dieses wichtigen Regulierungsinstruments nicht möglich gewesen. Abschließend hinterfragt Kopf (S. 127 ff.) in seinem Beitrag kritisch den Charakter des TK-Regulierungsrechts an sich. Er geht der Frage nach, ob es sich hier – wie es ursprünglich geplant gewesen sein – um ein Recht handeln soll, dass den Übergang vom Monopol zum vollkommen liberalisierten Wettbewerb begleitet oder ob die Regulierung auch auf Dauer aufrechtzuerhalten ist. Er betont dabei, dass sich Regulierung in einem dynamischen Markt wie dem der Telekommunikation darauf beschränken müsse, die dynamischen Entwicklungen zu fördern. Daher sei Zurückhaltung bei ex ante-Maßnahmen geboten. Denn die Herstellung dynamischer Effizienz, also die Schaffung von Anreizen für Innovation müsse angesichts der Aufgaben, die sich insbesondere aus den Breitbandstrategien der Bundesregierung und der Europäischen Kommission ergeben, zukünftig vorrangig berücksichtigt werden.

Im Ergebnis gelingt den Herausgebern mit der Schaffung eines Zusammenhangs zwischen den rechtshistorischen Beiträgen und den Beiträgen zur aktuellen Debatte eine spannenden Kombination. Diese zeigt auf, wie viele Parallelen sich zwischen den heute anstehenden richtungsweisenden Entscheidungen zur Integration von Innovationen in das bestehende Regulierungssystem und entsprechenden Entscheidungen aus der Anfangszeit der Telekommunikation ziehen lassen. Auch zeigt der Band, dass das Thema der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde, die das EU-Recht vorschreibt, keineswegs ohne weiteres mit dem deutschen Verständnis des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips vereinbar ist. Hier besteht für die Zukunft eindeutig noch Diskussionsbedarf.

Christoph Nüßing ist Mitarbeiter des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM) – öffentl.-rechtl. Abt. (Prof. Holznagel) – der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.