Sönke E. Schulz

Hornung / Möller, Passgesetz – Personalausweisgesetz: PassG/PAuswG. Kommentar


Gerrit Hornung / Jan Möller, Passgesetz – Personalausweisgesetz: PassG/PAuswG. Kommentar, München (C.H. Beck) 2011, ISBN 978-3-406-61579-5, € 58,-

MMR-Aktuell 2011, 321116  Die von Gerrit Hornung und Jan Möller vorgelegte Kommentierung schließt eine seit längerem bestehende Lücke in der Kommentarliteratur zum Pass- und Personalausweisgesetz. Dies ist insbesondere auf Grund der nachhaltigen Veränderungen beider Vorschriften in den letzten Jahren zu begrüßen – so sind die Anpassungen des PassG aus dem Jahr 2007 in der vorhandenen Kommentarliteratur zum Teil bis heute nicht vollständig nachvollzogen worden. Hinsichtlich des PAuswG war auf Grund des Übergangs der Gesetzgebungskompetenz auf den Bund, verbunden mit dem Außerkrafttreten der Regelungen der Landespersonalausweisgesetze einerseits, dem Anwachsen des Umfangs der Bundesregelung andererseits, eine vollständige Neukommentierung ebenfalls geboten (s. insofern aber auch den Praxiskommentar „Melderecht, Passrecht, Ausweisrecht – Das neue Bundesrecht“, 2010, erschienen im Walhalla-Verlag als Loseblatt-Sammlung).

Die Verbindung von Praxissicht (der Autor Jan Möller ist als Referent im Bundesinnenministerium tätig, der Autor Hornung war über lange Zeit in der Projektgruppe verfassungsverträgliche Technik­gestaltung an der Universität Kassel beschäftigt, die zahlreiche Projekte zu verwandten Themen durchgeführt hat) und wissenschaftlicher Fundierung sowie einem zusätzlichen datenschutzrechtlichen Schwerpunkt machen die Kommentierung zu einem unentbehrlichen Hilfsmittel für zahlreiche Anwendungsfälle. Die Kommentierung ist gut lesbar, berücksichtigt die – wenn auch zum PAuswG noch überschaubare – Literatur in ausreichendem Maße und bietet für die zahlreichen neuen Rechtsfragen überwiegend sachgerechte Lösungsvorschläge. Zum Teil erscheint die Befassung mit den (z. B. technischen oder historischen) Hintergründen einzelner Regelungen etwas sehr ausführlich und vor allem für die Praxis der Pass- und Personalausweisbehörden von geringerem Interesse (z.B. § 4 PassG, Rdnr. 37 ff.). Hinzu kommt der Umstand, dass die vom Gesetzgeber gewählte Konzeption – z. B. hinsichtlich der Altersbegrenzung für den elektronischen Identitätsnachweis (§ 18 PAuswG, Rdnr. 12) oder die Freiwilligkeit hinsichtlich des Signaturzertifikats (§ 22 PAuswG, Rdnr. 2) – kaum kritisch hinterfragt wird.

Während das PassG eine überkommene Rechtsmaterie darstellt, deren Bedeutung angesichts des Schengener Grenzkodex immer mehr abnimmt und auf einen sehr begrenzten Ausschnitt der Lebenswirklichkeit beschränkt ist, kann die (zukünftige) Relevanz des PAuswG und damit auch einer Kommentierung desselben nicht unterschätzt werden. Die hoheitliche Funktion des Personalausweises wurde zwar auch – insbesondere um biometrische Daten – erweitert, dennoch werden es zukünftig gerade die neuen Funktionalitäten sein, die auch mit rechtlichen Fragestellungen verbunden sind, u. U. zu gerichtlich zu klärenden Streitigkeiten führen werden. Dies betrifft vor allem das neue Instrument des „elektronischen Identitätsnachweises“ (§ 18 PAuswG), der gerade nicht nur im Kontakt mit der öffentlichen Verwaltung (E-Government), sondern auch im Kontext der Abwicklung von Rechtsgeschäften über das Internet zum Einsatz kommen soll (E-Business bzw. E-Commerce). Insoweit sind vor allem die Ausführungen zu den bestehenden Verantwortlichkeiten und etwaigen Haftungskonstellationen (§ 18 PAuswG, Rdnr. 37 ff.) von besonderem Interesse. Die praktische Bedeutung dieser Vorschriften wird sich erst in den nächsten Jahren zeigen, in Abhängigkeit davon, ob sich der elektronische Identitätsnachweis wird verbreiten können. Insofern ist auch das Wechselverhältnis zum De-Mail-Gesetz (BGBl. I, S. 666) zu berücksichtigen, zumal § 6 De-Mail-Gesetz mit dem Identitätsbestätigungsdienst (De-Ident) eine vergleichbare Funktion zur Verfügung stellt (ausführlich zum Verhältnis Schulz, CR 2009, 267, 269). Dieser Aspekt hätte noch deutlicher thematisiert werden können (es findet sich lediglich ein kurzer Hinweis auf De-Ident, vgl. § 18 PAuswG, Rdnr. 2).

Wichtige Hinweise für die Praxis, aber u. U. auch für Gesetzgebung und Ministerialverwaltung, die derzeit prüfen, ob und inwieweit die elektronische Behördenkommunikation erleichtert werden kann, enthält auch die Kommentierung zu § 22 PAuswG – der Verpflichtung, den neuen Personalausweis als sichere Signaturerstellungseinheit auszugestalten. Dies gilt insbesondere für die Klarstellung der unterschiedlichen Funktionen und die fehlende Austauschbarkeit von elektronischem Identitätsnachweis (als Authentifizierung und Identifizierung) und elektronischer Signatur als Schriftformersatz (§ 22 PAuswG, Rdnr. 10 f.). Hinsichtlich der Schriftformäquivalente findet derzeit eine Debatte um die Anpassung des § 3a VwVfG statt, mit der Folge, dass diese Funktionalität des neuen Personalausweises ihre Bedeutung relativ schnell wieder verlieren könnte. Um dem elektronischen Identitätsnachweis weitere Anwendungsfälle zu schaffen, ist hingegen die Diskussion um eine allgemeine Gleichstellung mit überkommenen Identifizierungsmöglichkeiten längst überfällig, zumal – wie zutreffend ausgeführt wird (§ 18 PAuswG, Rdnr. 18) – derzeit immer im Einzelfall zu prüfen ist, ob gesetzlichen Identifizierungspflichten aus dem Fachrecht auch mithilfe eines Vorgehens nach § 18 PAuswG nachgekommen werden kann.

Angesichts der neuen Funktionen, die sicher in den nächsten Jahren auch die deutschen Gerichte beschäftigen werden – z. B. im Kontext eines Anscheinsbeweises durch den elektronischen Identitätsnachweis (§ 18 PAuswG, Rdnr. 48), von Pflichtverletzungen der Ausweisinhaber (§ 27 PAuswG, Rdnr. 6 ff.) oder einer unbefugten Nutzung durch Dritte (§ 18 PAuswG, Rdnr. 27, anders Luch, in: Schliesky, (Hrsg.), Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis, 2009, § 18 Rdnr. 15, die eine „Vertretung“ für zulässig erachtet) –, wird der Kommentar seinen Platz finden und wertvolle Hinweise geben können. Auf Grund der Dynamik des betroffenen Rechtsbereichs einerseits, der Abhängigkeit von der Verbreitung von Identitätsnachweis und Signatur andererseits, kann die weitere Entwicklung derzeit nicht abgesehen werden – dies macht die Beschäftigung, insbesondere mit dem neuen PAuswG, aber gerade zu einer spannenden Materie. Das – dem Kommentar zu wünschende – Erfordernis einer 2. Auflage kann daher relativ schnell entstehen, ggf. aber auch lange auf sich warten lassen. Im Interesse der weiteren Verbreitung rechtssicheren E-Governments und E-Commerce wäre den Autoren Ersteres zu wünschen.

Dr. Sönke E. Schulz, Geschäftsführender wissenschaftlicher Mitarbeiter, Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.