Thorsten Attendorn

Marc Salevic, Kompetenzen der EU-Kommission zur Harmonisierung der Entgeltregulierung im Sektor der elektronischen Kommunikation


Marc Salevic, Kompetenzen der EU-Kommission zur Harmonisierung der Entgeltregulierung im Sektor der elektronischen Kommunikation unter Berücksichtigung von effektivem Rechtsschutz für Marktteilnehmer, Berlin (Wissenschaftlicher Verlag Berlin) 2009, ISBN 978-3-86573-444-0, € 39,-

MMR-Aktuell 2010, 299959  Bei dem zu besprechenden Werk handelt es sich um die Dissertation von Marc Salevic, die von Richter am EuGH Prof. Dr. Thomas von Danwitz, Direktor des Instituts für öffentliches Recht und Verwaltungslehre an der Universität zu Köln, betreut wurde.

Auf 299 Seiten (251 Textseiten) werden behördliche Entscheidungsspielräume bei der Entgeltregulierung erörtert; besondere Berücksichtigung finden Überprüfungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten im EU-Kontext, dies nicht nur nach jetzigem Rechtsstand, sondern auch perspektivisch. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die dringend gebotene Verdichtung richterlicher Kontrolle über die BNetzA-Entgeltregulierung vor allem mit dem bereits im aktuellen Rechtsrahmen paraten Instrument der Harmonisierungsempfehlung erzielt werden könnte – allerdings nur, soweit solche Empfehlungen im Komitologieverfahren vor dem Kommunikationsausschuss (COCOM) mit der Bundesrepublik Deutschland und dem Europäischen Parlament konsentiert würden.

Der Autor beschreibt zunächst auf gut 50 Seiten die seitens der Bundesnetzagentur (BNetzA) praktizierten Entscheidungsspielräume und deren Billigung durch die deutschen Verwaltungsgerichte. Dem Titel entsprechend fokussiert sich die Darstellung auf die Entgeltregulierung und lässt die Rechtsprechung zur Zugangsregulierung weitgehend außer Betracht. Anhand von Beispielen aus der Praxis zeigt der Verfasser den seiner Auffassung nach herrschenden Mangel an methodischer Konsistenz und Transparenz bei der Kalkulation der regulierten Entgelte (der Höhe nach) auf. Interessante Einblicke liefert das folgende, etwas kürzere Kapitel, in dem der Autor die bisherige Praxis der EU-Kommission in den sektorspezifischen Konsolidierungsverfahren auswertet und faktisch begrenzten Einfluss konstatiert (S. 64-104). Hier stellt die Arbeit eine aktuelle, ertragreiche und gut zu lesende Ergänzung der Arbeiten von Huppertz u.a. dar.

Um zu untersuchen, wie die beanstandeten Defizite abzustellen sind, wählt der Autor im Weiteren nicht den Weg, die nationale Regulierungspraxis und ihre gerichtliche Kontrolldichte auf den Prüfstand zu stellen, sondern sucht Hilfe im Europäischen Regulierungsverbund. Dies ist dem nachvollziehbaren und pragmatischen Gedanken geschuldet, dass zum einen die nationale gerichtliche Kontrolle sich in diesem Punkt bislang nicht aufgeschlossen gezeigt hat (und, so ist zwischenzeitlich hinzuzufügen, auch in der Zugangsregulierung eine gegenläufige Tendenz der Reduzierung der Kontrolldichte zeigt), und zum anderen, dass in den vernetzten europäischen Märkten gleiche Maßstäbe auch bei den Methoden der Entgeltkalkulation gelten sollten, was einen nationalen Ansatz ausschließt.

Im Hauptteil der Arbeit folgt mithin auf gut einhundert Seiten eine differenzierte Auseinandersetzung mit aktuell diskutierten Reformansätzen „for better regulation“ für den Europäischen Regulierungsverbund sowie mit etwaigen Bindungswirkungen von Harmonisierungsempfehlungen der EU-Kommission gem. Art. 19 Abs. 1 Rahmenrichtlinie. Einem zentralisierten Europäischen Regulator würde der Autor nicht das Wort reden, denn die EU-Kommission hat in etlichen Preiskontrollentscheidungen betreffend Netzsektoren keine wesentlich höhere Konsistenz bei der Entscheidungsfindung erzielt als die BNetzA. Ebenso wenig sähe der Autor in einer Erweiterung der Vetobefugnisse der EU-Kommission einen Durchbruch – dies aus fachlichen Gründen, da nach wie vor methodische Unklarheiten in entscheidenden Fragen bestehen. An EU-verfassungsrechtlichen Gründen müsste nach Auffassung des Autors eine institutionelle Aufwertung der Gruppe Europäischer Regulierungsbehörden scheitern, denn derart weitreichende Entscheidungen in der Regulierungspolitik seien dem institutionellen Machtgefüge zwischen den EU-Organen Kommission, Rat und Parlament vorbehalten.

Der Autor wendet sich schließlich dem sektorspezifisch ausgestalteten Instrument der Harmonisierungsempfehlung nach Art. 19 Abs. 1 Rahmenrichtlinie zu mit der Frage, ob sich aus einer solchen Empfehlung etwaige Bindungswirkungen für die Vollzugprogrammierung im Europäischen Regulierungsverbund ergeben. Viel diskutiert (s. 66. Deutscher Juristentag) ist die Frage, inwieweit Regulierungsrecht über die Sektoren und zersplitterten Rechtsgebiete vereinheitlicht werden kann. Hier gelangt der Autor durch systematische Vergleiche zur Energieentgeltregulierung sowie zur Beihilfenaufsicht zu der Lösung, dass eine „harte“ Verbindlichkeit nicht gegeben ist; praktische Auswirkungen in der Regulierungspraxis der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben sich über die mitgliedstaatliche Konsensbildung über die in Rede stehende Empfehlung im Kommunikationsausschuss (COCOM) und die nachfolgende Umsetzung im jeweiligen Mitgliedstaat.

Die Arbeit ist interessant und inhaltlich überzeugend. Sie hat einen entscheidenden Mehrwert, da sie von einem Praktiker mit vielfältiger Erfahrung in der Regulierungspraxis verfasst wurde. Aus der Sicht eines für Marktteilnehmer praktizierenden Anwalts werden aktuelle Hauptproblemfelder der Entgeltregulierung – namentlich die Konsistenz, Transparenz und Justiziabilität von Entgeltregulierung wie auch die Kompetenzverteilung im Regulierungsverbund zwischen EU-Kommission und nationalen Regulierungsbehörden anhand einer Vielzahl von praktischen Beispielen veranschaulicht und miteinander in Beziehung gesetzt. Dabei wird deutlich, dass (TK-)Regulierungsrecht nicht nur juristisch betrachtet werden kann. Ökonomie und Technik, aber in starkem Maße auch Politik wollen mitbedacht sein: Gute Rechtspositionen sind nur so viel wert, wie sie (ggf. vor Gericht) durchgesetzt werden können. Gute Rechtspositionen nützen nichts, wenn die Methodik zur Bemessung der Entgelthöhe unklar bzw. inkonsistent ist. Lassen sich gute Rechtspositionen nicht gesetzlich festlegen, bleibt die Zuflucht zur rechtlich weichen und eher politisch zu qualifizierenden Kommunikation und Konsensbildung in EU-Ausschüssen (woraus sich durchaus mehr Rechtssicherheit und -förmlichkeit ergeben mag).

 

Prof. Dr. Thorsten Attendorn, Dortmund