NVwZ 23/2016
Verbandsklage im neuen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz − endgültig gut?

Rechtsnormen zum Schutz von Natur und Umwelt werden auch in Deutschland häufig nicht rechtskonform vollzogen. Einzelne Bürger sind insoweit nur dann klagebefugt, wenn sie in ihren eigenen Rechten verletzt sind. Um die Klagemöglichkeiten und damit den Vollzug des Umweltrechts zu verbessern, erlaubt deshalb die Verbandsklage den Umweltverbänden, gegen Umweltrechtsverletzungen gerichtlich vorzugehen. Damit geht nicht etwa eine − mit Blick auf das Demokratieprinzip problematische − „Privatisierung des Gemeinwohls“ einher. Vielmehr geht es der Verbandsklage „nur“ um eine verbesserte Durchsetzung der vom Gesetzgeber im Dienste des Gemeinwohls demokratisch beschlossenen Gesetze. Empirische Erhebungen zeigen überdies, dass Befürchtungen, das Verbandsklagerecht würde zu einer Klageflut führen, unberechtigt sind.

Die Verbandsklage ist in den Bundesländern seit den 1980er-Jahren schrittweise − zunächst begrenzt auf den Naturschutz − eingeführt worden. Die Aarhus-Konvention von 1998 und das dazu ergangene europäische Regelwerk verpflichteten die Bundesrepublik als Vertragsstaat aber dazu, die umweltrechtliche Verbandsklage erheblich auszuweiten. In Umsetzung der europa- und völkerrechtlichen Vorgaben wurde 2006 das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz erlassen. Wie jedoch die zahlreichen Verurteilungen Deutschlands durch den EuGH sowie die Entscheidungen des Compliance Committees der Aarhus-Konvention zeigen, tut sich der deutsche Gesetzgeber seit Jahren schwer damit, die Klagemöglichkeiten für Umweltverbände so auszugestalten, dass sie den europäischen und völkerrechtlichen Vorgaben genügen.

Der Kabinettsentwurf zur Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom Juni 2016 soll insoweit Abhilfe schaffen und die Aarhus-Konvention nun endlich vollständig in deutsches Recht umsetzen. Insoweit ist hervorzuheben: Die geplante Neuregelung stellt den gebotenen Schritt in Richtung eines das gesamte Umweltrecht erfassenden Verbandsklagerechts dar. Dies gilt vor allem für die Ausweitung auf Pläne und Programme. Allerdings bleibt der im Gesetzgebungsverfahren hängende Entwurf an einigen Stellen noch immer hinter dem zurück, was rechtlich gefordert und sinnvoll erscheint. Dies betrifft zum Beispiel die Einschränkung der Klagerechts im Hinblick auf Raumordnungspläne, die Flächen für Windenergienutzung oder für den Abbau von Rohstoffen ausweisen, die Verkehrswegeplanung auf Bundesebene, die Bundesfachplanung nach dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) und den Bundesfachplan Offshore. Und der Ausschluss von Einwendungen, deren erstmaliges Vorbringen im Verfahren „missbräuchlich oder unredlich“ ist, lädt in dieser Pauschalität zu zeitraubenden gerichtlichen Streitigkeiten geradezu ein. Auf diese fortbestehenden Einschränkungen sollte daher verzichtet werden. Dies nicht zuletzt, um eine auch im Detail völker- und europarechtskonforme Regelung zu schaffen.

                 

Editorial

 

PDF öffnenMitglied des SRU Professor Dr. Christian Calliess,
Berlin/Brüssel



NVwZ 21/2016
40 Jahre Gesellschaft für Umweltrecht

Es war im Herbst 1976. Dr. Helmut Külz, Vizepräsident des BVerwG a. D., rief mich an. Wir kannten uns nicht persönlich. Er stellte sich vor: „Hier Külz – Konrad, Übermut, Ludwig, Zeppelin“. Das war sein übliches Markenzeichen. Dann trug er seine Idee vor, die Gründung einer Gesellschaft für Umweltrecht (GfU), und warb mich als eines der Gründungsmitglieder. Es kam alsbald zur Gründung und am 28. und 29.10.1977 fand die erste wissenschaftliche Fachtagung in Berlin statt. In seiner Begrüßungsansprache trug Külz als erster Vorsitzender zum Konzept der GfU und zu den Zielsetzungen vor. Es sei klar, dass die GfU nur an einem Teil der nahezu unüberschaubar angewachsenen Umweltfragen arbeiten könne. Die erste Ebene des Umweltschutzes werde von den Naturwissenschaften geprägt. Als zweite Ebene hob Külz die volkswirtschaftlichen und finanziellen Fragen hervor. Der Jurist werde alsdann auf der dritten Ebene tätig, und hier solle der künftige Schwerpunkt der Gesellschaft liegen. Der rechtliche Bereich des Umweltschutzes sei im Begriff, fast ungeahnte Ausmaße anzunehmen, die es erforderlich machten, sich um übersichtliche, greifbare Gliederungen zu bemühen. Es ist erstaunlich, welche Bedeutung Külz schon vor 40 Jahren dem Umweltrecht zuschrieb.

Die erste wissenschaftliche Tagung der GfU konnte rund 200 Teilnehmer begrüßen. Die von da an jährlich stattfindenden Tagungen – inzwischen abwechselnd in Berlin und Leipzig –, dokumentiert jeweils in stattlichen Fachbänden, dazu gelegentliche Sondertagungen, legen Zeugnis ab über die Lebendigkeit und Aktivität der Gesellschaft in den folgenden 40 Jahren. Mit den Namen Külz, Kölble, Salzwedel, Dolde und Koch sind die Vorsitzenden des Vorstandes benannt, die sich in ganz besonderem Maße um die Fortentwicklung der GfU verdient gemacht haben. Eine ebenso glückliche Hand wünscht man dem neuen Vorsitzenden, Wolfgang Ewer.

Das 25-jährige Jubiläum der GfU im Jahre 2001 war durch mehrere wichtige neue Entwicklungen gekennzeichnet. Ein Umweltpreis wurde von da an für herausragende wissenschaftliche Leistungen im Umweltrecht durch die GfU vergeben. Die Festschrift „Umweltrecht im Wandel“ von 2001, durch die GfU herausgegeben, bot einen ausgezeichneten Überblick über die seinerzeit besonders aktuellen Themen des Umweltrechts. Das neu gegründete Forum der GfU, das jeweils am Anfang der wissenschaftlichen Tagung jährlich zusammenkommt und vor allem die jüngere Generation anspricht, gewann rasch an Beliebtheit dank des Einsatzes von Vors. Richterin am VG Freiburg Michaela Ecker. Das Forum hat sich als eine erfolgreiche Ergänzung der Jahrestagung erwiesen.

Überblickt man die zurückliegenden 40 Jahre, so ist die Aussage berechtigt, dass die Gesellschaft zu einer Institution geworden ist, die in allen maßgeblichen Bereichen die umweltrechtlichen Probleme erfasst, durchdringt und fördert. Die wissenschaftlichen Tagungen werden jährlich von allen Berufsgruppen, die im Umweltrecht tätig sind, besucht und bilden ein Diskussionsforum, das schon manchen wichtigen Impuls für die Fortentwicklung des Umweltrechts gegeben hat. Dabei spielt nicht zuletzt die – sicher nicht immer unproblematische – Fortentwicklung aufgrund des Unionsrechts eine Rolle, wie man den vielfältigen diskutierten Themen entnehmen kann.

Die Vision, die Helmut Külz bei der Gründung der GfU beflügelt hat, ist Realität geworden. Den Vorsitzenden, den gewählten Mitgliedern des Vorstandes, allen Vortragenden und nicht zuletzt allen Teilnehmern sei für ihre Mitwirkung an der Entwicklung der Gesellschaft mit herzlichen Glückwünschen für die Zukunft gedankt. Ad multos annos.

                 

Editorial

 

PDF öffnenRechtsanwalt Dr. Dieter Sellner,
Berlin



NVwZ 19/2016
„Let Europe arise!“

Es war mit Winston Churchill kein Geringerer als der britische Kriegspremier, der mit diesem Appel seine Züricher Rede endete, in der er in Anknüpfung an die paneuropäische Union seine Vision von den „United States of Europe“ präsentierte. 70 Wohlstandsjahre und einen Friedensnobelpreis später ist aber offenkundig selbst die Krim zu weit von Brüssel entfernt, als dass das nunmehr in Art. 3 I EUV verortete historische Primärziel der EU noch Sinnstiftendes zu leisten in der Lage wäre. Ihr diesbezüglich vorbildloser Erfolg, ausgerückt in Jahrzehnten der Abwesenheit zwischenstaatlicher militärischer Konflikte auf zentraleuropäischem Boden, scheint sich in verhängnisvoller Weise gerade umgekehrt proportional zum Ausmaß der Sensibilisierung und Wertschätzung der Unionsbürger hierfür zu verhalten.

Ungleich näher liegt da augenscheinlich nicht nur die eigene Brieftasche Londons als EU-Nettozahler, sondern auch das mit dem europäischen Binnenmarkt untrennbar verbundene Thema „Freizügigkeit“. Auf diesem Feld aber vermochten in der emotional geprägten Gegenwart die Befürworter des zu innenpolitischen Zwecken instrumentalisierten BREXIT die (knappe) Mehrheit der eigenen Bevölkerung auf ihre Seite zu bringen – ebenso wie Entsprechendes Anfang 2014 bereits den Initiatoren der Eidgenössischen Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“ gelungen war und im Gegensatz noch zum britischen EWG-Mitgliedschaftsreferendum von 1975. Wenn mitunter auch in Deutschland der Einführung plebiszitärer Elemente auf Bundesebene das Wort geredet wird, so mögen die Resultate der vorgenannten Volksabstimmungen als Anschauungsmaterial dafür dienen, dass nicht nur der Rechtsstaat, sondern ebenfalls die direkte Demokratie durchaus das Potential dazu hat, weh zu tun.

Im juristischen Alltagsgeschäft steht all’ dies freilich nicht im Vordergrund. Dort geht es vielmehr darum, die rechtspraktische Frage zu beantworten, welche Auswirkungen ein Austritt Großbritanniens aus der EU in den einzelnen Rechtsbereichen nach sich zieht. Rechtssichere Antworten hierauf vermag freilich so lange niemand zu geben, als ein Abkommen nach Art. 50 II EUV nicht geschlossen ist, das die Einzelheiten des britischen EU-Austritts regelt. Wenngleich derzeit gemutmaßt wird, dass Großbritannien danach wohl nicht zu einem gewöhnlichen Drittstaat mit lediglich dem WTO-Recht als fall back position würde, sondern vielmehr ein Sonderstatus à la EWR, Schweiz oder Türkei wahrscheinlich sei, so dürften sich etwaige Exit-Nachahmer allerdings wohl allein durch die Wahrung eines deutlichen Abstands zwischen unionalem „in“ und „out“ – nicht hingegen durch die Ermöglichung eines Rosinenpickens aus dem acquis communautaire – abschrecken lassen. Vielleicht bedarf es aber gerade auch erst eines Hinabfallens eines Nicht-Mehr- Mitgliedstaats in eine gegenüber dem status quo ante spürbar tiefe Rechtskluft, damit Europa (wieder) aufersteht!

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. iur. Mike Wienbracke, LL. M. (Edinburgh),
Recklinghausen



NVwZ 17/2016
Die Türkei und das Assoziationsrecht

Eigentlich sollten hier Gedanken zur Armenien-Resolution einiger Nichthistoriker im Deutschen Bundestag stehen. 1915/16 hatten armenische Freischärler für ein unabhängiges Armenien gekämpft, auch mit terroristischen Mitteln. Im „Gegenzug“ wurden armenische Familien mit Kindern und Greisen zur Umsiedlung in syrische Wüste getrieben, wo viele starben. Wegen dieser „Umsiedlungsaktion“ wurden in der Türkei schon 1919/20 hohe Strafen verhängt: 17 Todesurteile, von denen wegen der Abwesenheit der Täter nur drei vollstreckt werden konnten. Die rasche und zeitnahe Aburteilung zeugt von einem höheren Unrechtsbewusstsein als die bundesdeutsche Aufarbeitung des Holocaust: der Auschwitzprozess musste gegen starke Widerstände auch in der Justiz durchgesetzt werden. Viele Beteiligte blieben unbehelligt wie der 1987 als letzter Teilnehmer Wannsee-Konferenz verstorbene Ulmer Rechtsanwalt Klopfer. Dass noch 2002 ein Bundestagsabgeordneter es als „nationale Schande“ bezeichnete, als der Bundestag zur Rehabilitierung der Fahnenflüchtlinge im 2. Weltkrieg durch Gesetz die Urteile der Militärgerichte der Wehrmacht pauschal aufhob, zeigt wie schwer sich Deutschland heute noch mit eigener Vergangenheit tut.

Die Ereignisse seit dem gescheiterten Militärputsch vom 15.7.2016 stellen andere Fragen in den Vordergrund. Es ist nun ungewiss, ob der Flüchtlingsdeal vom März 2016 (kritisch dazu R. Hofmann/A. Schmidt, NVwZ-Extra 11/2016) noch verwirklicht wird. Für die Zusicherung der Visumsfreiheit für türkische Staatsangehörige hat Erdoğan die illegale Ausreise aus der Türkei in Richtung Griechenland unterbunden und zu diesem Zweck auch die Einreise aus den östlich angrenzenden Staaten erschwert. Aber besteht auf europäischer Ebene Einigkeit über die Herstellung dieser Visumsfreiheit?

Die verstörenden Erwägungen über eine Wiedereinführung der Todesstrafe und die in ihrer Dimension in der jüngsten Geschichte einzigartige Entlassungs- und Verhaftungswelle verändern die Lage. Manche denken über ein Einfrieren der Beitrittsverhandlungen und deren Abbruch nach. Wenn die Türkei nachhaltig gegen die Werteordnung der EMRK verstößt, entfällt die Grundlage für ihre Aufnahme in die EU und kann die Beendigung der Assoziation mit der „clausula rebus sic stantibus“ gerechtfertigt werden, mit weitreichenden Folgen. Mit dem Assoziationsratsbeschluss 1/95 (ARB 1/95) wurde die Zollunion begründet. Sie brachte der Türkei durch den zollfreien Zugang zum gemeinsamen Markt erhebliche wirtschaftliche Vorteile. Ein Exit aus den Beitrittsverhandlungen würde den Ausschluss aus dem gemeinsamen Markt nach sich ziehen. Massive Schäden für die türkische Volkswirtschaft wären die Folge. Es wird die Frage zu beantworten sein, ob der Türkei günstigere Bedingungen für den Zutritt zum gemeinsamen Markt eingeräumt werden können als Großbritannien nach dem Brexit. Würde die Türkei dann die Beziehungen zu Russland intensivieren?

Für den Ausländerrechtler beunruhigend wäre die Aufhebung der Begünstigungen im ARB 1/80. Diese Regelungen schützen den Aufenthalt türkischer Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen. Leidtragende einer Aufhebung wären die in der Europäischen Union lebenden türkischen Staatsangehörigen. Geschädigt wäre der kleine Mann.

                 

Editorial

 

PDF öffnenRechtsanwalt Dr. Rolf Gutmann,
Stuttgart



NVwZ 15/2016
Recht − oder Politik? Das EZB-Urteil des BVerfG

Das BVerfG bleibt ein wichtiger Player auf der europäischen Bühne. Erneut hat es sich mit der Politik der Europäischen Zentralbank (EZB) und des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) beschäftigt. Sein aktuelles Urteil vom 21. Juni (NVwZ 2016, 1078 Ls. [in diesem Heft], Volltext BeckRS 2016, 47387) ist differenziert und klug.

Whatever it takes – mit diesen drei Worten hat EZB-Präsident Draghi im Juli 2012 die Euro-Krise entschärft. Sein Versprechen, dass die EZB alles tun werde, um den Euro zu schützen, hat die Finanzmärkte nachhaltig beruhigt. Seitdem kauft die EZB im Rahmen verschiedener Programme potenziell unbegrenzt Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten auf dem Sekundärmarkt. Das war der Wendepunkt der Euro-Krise. War das aber vielleicht auch ein Bruch des europäischen Rechts? Darüber wurde − und wird − heftig gestritten – vor dem BVerfG und vor dem EuGH. EZB und ESZB haben vor allem eine währungspolitische Aufgabe: Ihr Ziel muss es sein, die Preisstabilität zu gewährleisten. Fiskalpolitik dagegen bleibt Sache der Mitgliedstaaten und ist der EZB nicht erlaubt. Der Kauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt – ist das noch erlaubte Währungspolitik oder schon verbotene Fiskalpolitik? Das ist die rechtliche Schicksalsfrage der Euro-Rettungspolitik der EZB. Sie ist unglaublich schwer zu beantworten. Denn zwischen Währungs-und Fiskalpolitik bestehen ökonomische Wechselwirkungen. Wer Währungspolitik betreibt, mischt sich nahezu zwangsläufig auch in die Fiskalpolitik ein. Eine trennscharfe Unterscheidung zwischen Geld- und Konjunkturpolitik ist oft nicht möglich.

Die jüngste Entscheidung ist eindeutig: Karlsruhe schließt sich dem EuGH an. Das Verfassungsgericht hält die bisher beschlossenen Programme der EZB für Währungspolitik, nicht für verbotene Fiskalpolitik. Allerdings müssen die EZBProgramme bestimmte Voraussetzungen erfüllen, damit sie nicht Europarecht oder deutsches Verfassungsrecht verletzen. Auch dabei sind sich Karlsruhe und Luxemburg einig. EuGH und BVerfG haben damit Klarheit geschaffen und den Weg für die EZB freigemacht. Das Recht stellt sich einer politischen und ökonomischen Lösung der Euro Krise nicht in den Weg. Lässt sich die Währungs- und Wirtschaftspolitik unterschiedlicher europäischer Staaten mit rechtlichen Regeln steuern? Das Recht gerät hier an die Grenzen seiner Steuerungsfähigkeit. Das ist wahrscheinlich einer der Gründe, warum die währungsrechtlichen Vorgaben des AEUV in der europäischen Staatenpraxis nicht selten ignoriert werden. In Währungsfragen gibt es keinen Primat des Rechts. Hier geht es um Politik und Ökonomie.

Vor diesem Hintergrund handeln die Richter weise mit politischem Augenmaß. Sie halten sich weitgehend zurück und akzeptieren, dass die Euro-Krise politisch und ökonomisch gelöst werden muss. Die Euro-Krise ist keine Rechtsfrage. Das signalisiert Karlsruhe mit seinem klugen judicial self-restraint.

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. jur. habil. Dr. rer.pol. Volker Boehme-Neßler,
Oldenburg



NVwZ 13/2016
Von OMT zu CSPP: Überreizt die EZB ihr Blatt?

Not macht erfinderisch, und selbst schärfste Kritiker müssen der EZB attestieren, dass sie um Ideen nicht verlegen ist. Ihr neuestes Gadget heißt Corporate Sector Purchase Programme (CSPP): Unternehmensanleihen werden, auch an Primärmärkten, unionsweit erworben. Dass sich sechs mit CSPP betraute Zentralbanken gleichsam in den Werksverkauf begeben, ist neu – und legt die Frage nahe, ob sie ihr primärrechtlich zugewiesenes geld- und währungspolitisches Terrain nun definitiv verlassen. Zwar findet sich im AEUV kein explizites Verbot des Erwerbs beim Emittenten, und laut Art. 17 ESZB/EZB-Satzung können auch Unternehmen bei Zentralbanken Konten unterhalten. Wenn Geldpolitik Offenmarktgeschäfte einschließt, wird deswegen aber nicht jede am offenen Markt getätigte Zentralbank-Transaktion zur geldpolitischen Maßnahme. Werden, was CSPP erlaubt, die Geschäftsbanken regelrecht ausgebremst, verlagert sich der Fokus auf Konjunkturstimuli und Industrieförderung – das Inflationsziel von nahe 2% schwingt nur noch in Obertönen mit. Derlei ist aber nicht nur keine Angelegenheit des ESZB, sondern die Union als solche bleibt bei solchen Politiken gemäß Art. 5 und Art. 6 lit. b AEUV auf Unterstützung und Koordination der Mitgliedstaaten beschränkt.

Soweit CSPP öffentliche Unternehmen einschließt, drohen überdies Konflikte mit Art. 123 AEUV, obwohl ein Erwerb ihrer Anleihen am Primärmarkt ausgeschlossen bleiben soll. Da Art. 123 AEUV öffentliche Unternehmen in das Verbot monetärer Staatsfinanzierung einschließt, muss das Verbot von Umgehungsgeschäften hier so weit reichen wie auch sonst beim Staat. Ob die Erwerbspolitik den strengen Anforderungen des BVerfG genügt, ist zweifelhaft, ja selbst der weniger skrupulöse EuGH könnte, wenn die EZB keine Karenzfrist zwischen der Primäremission und ihrem Sekundärerwerb bestimmt, Bedenken hegen. Kann CSPP von öffentlichen Unternehmen als Aufforderung verstanden werden, Anleihetitel auszugeben und über Geschäftsbanken an die EZB „durchzureichen“, ist Art. 123 AEUV verletzt.

Offen ist auch, wie die EZB Verzerrungen des Wettbewerbs, die Art. 119 I, 127 I 3 AEUV auch ihr verbieten, verhindern will. Denn emittierenden Unternehmen fließt Kapital zu – was sie im Wettbewerb stärkt und ihre Wertpapiere attraktiver macht. Ob die vorgesehene Bonitätsschwelle (wenigstens ein Investment-Grade-Rating) und die angekündigten „Benchmarks“ eine marktangemessene Diversifikation gewährleisten, erscheint zweifelhaft, schon weil der Vergleich nach Staaten, Branchen und nicht zuletzt Größe der Unternehmen große Unterschiede bei der Emission von Anleihen zutage fördert. Unter Verschluss gehalten, blieben die „Benchmarks“ daher mit dem Anfangsverdacht der Wettbewerbsverfälschung behaftet. Ihn zu entkräften, bestünde allenfalls dann eine Chance, wenn die EZB hier mit offenen Karten operierte.

Was folgt? Kommt nach CSPP der Aktienerwerb durch das ESZB? Die Not des Euro und der Finanzmärkte verleiht der EZB keine Notrechte, das OMT-Urteil des BVerfG vom 21.6.2016 (BeckRS 2016, 47387, demnächst in NVwZ) ist kein Freibrief. Gerade weil sie um ihres spezifischen Mandats der demokratischen Kontrolle enthoben ist, muss sich die EZB auch dann strikt an dieses Mandat halten, wenn Grenzüberschreitungen ökonomisch opportun erscheinen. Mit CSPP aber droht das Blatt der EZB nun doch überreizt zu werden.

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Jörn Axel Kämmerer,
Hamburg



NVwZ 11/2016
Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit?

Die Europäisierung des Verwaltungsrechts macht auch vor dem deutschen Verwaltungsprozess nicht halt. Müssen wir bald von unserem subjektiven Rechtsschutzsystem Abschied nehmen? Diese und viele weitere Fragen werden in der Abteilung Öffentliches Recht auf dem 71. Deutschen Juristentag diskutiert, der vom 13. bis 16.9.2016 in Essen stattfindet. Die Abteilung ist ein Muss für alle, die sich mit dem Verwaltungsrecht befassen. Es geht darum, ob die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit vor einem Funktionswandel unter dem Einfluss des Europäischen Rechts steht.

Aufgekommen ist die Diskussion vor allem im Kontext des neueren europäischen Umweltrechts. Der EuGH leitet die Rügebefugnis des Klägers aus dem zwingenden Charakter des Unionsrechts ab, und zwar unabhängig davon, ob dieses subjektive Rechte gewährt oder nicht. Dieser Ansatz ist nicht auf das Umweltrecht beschränkt. Ist es vorrangig die Funktion des Verwaltungsprozesses, den Bürger gegen die Verletzung seiner eigenen subjektiven Rechte zu schützen oder verfolgt er das Ziel, die Verwaltung zur objektiven Rechtmäßigkeit ihres Handelns zu zwingen? Diese Frage bezeichnet nichts weniger als einen Paradigmenwechsel, bei dem die Verwaltungsgerichtsbarkeit von ihrer Rolle als streitentscheidende dritte Gewalt hineinwachsen würde in eine eher aufsichtliche Funktion.

Die damit verbundenen Fragen sind vielfältig (s. dazu Steinbeiß-Winkelmann, S. 713 [in diesem Heft]). Woher bezieht der Kläger eigentlich die Legitimation für seine Klage, wenn es nicht um die Verteidigung seiner eigenen subjektiven Rechte geht, seiner von der Rechtsordnung geschützten eigenen Interessen? Was rechtfertigt es dann etwa, dass allein schon die Klageerhebung aufschiebende Wirkung zum Nachteil der Allgemeinheit wie auch von Dritten auslöst? Trägt der Gedanke einer prokuratorischen Rechtstellung des Klägers, die ihn legitimiere, das objektive Interesse an der Durchsetzung des geltenden Rechts wahrzunehmen? Was unterscheidet das Gericht noch von den verwaltungsinternen Aufsichtsbehörden, wenn es Verwaltungsentscheidungen aufhebt, nicht um die subjektiven Rechten des Bürgers zu schützen, sondern um das objektive Recht durchzusetzen? Bedarf es dann überhaupt noch einer dritten Gewalt, zumal wenn auch die Behörden auf Grund des Unionsrechts zunehmend als unabhängige Instanzen begriffen werden?

Und was wären die Folgen eines solchen Funktionswandels? Müssen die Verwaltungsgerichte entlastet werden, indem man die verwaltungsgerichtliche Kontrolle auf die von den Klägern gerügten Punkte beschränkt (wie in Frankreich)? Muss man Ermessensund Beurteilungsspielräume ausweiten? Was bleibt dann noch von einem tatsächlich wirksamen und umfassenden effektiven Rechtsschutz – der immer noch ein Markenzeichen der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit im internationalen Vergleich ist?

Kommen Sie im Herbst nach Essen und bereichern Sie die Abteilungsberatung. Und nehmen Sie teil an den Abstimmungen über die Empfehlungen des DJT zu diesen Fragen. Ich freue mich, Sie möglichst zahlreich in Essen begrüßen zu können.

                 

Editorial

 

PDF öffnenPräsident des 71. DJT Rechtsanwalt Professor Dr. Thomas Mayen,
Bonn



NVwZ 9/2016
Zum Geleit: Das neue Vergaberecht tritt in Kraft

Pünktlich zum 18.4.2016 sind in Deutschland die drei EU-Richtlinien zur Reform des Vergaberechts umgesetzt worden, wofür den federführend Verantwortlichen im Bundeswirtschafts- und im Bundesbauministerium sowie im Deutschen Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen angesichts der großen Interessendivergenzen ein Kompliment gebührt. Entstanden ist ein komplexes Regelwerk, das sich in rund 300 Vorschriften weitgehend an den Richtlinienvorgaben orientiert, aber auch einzelne Verschärfungen (Losvergabe) bzw. regelungstechnische Verbesserungen (z. B. bei den nachträglichen Auftragsänderungen) enthält.

Die augenfälligste Neuerung betrifft die Struktur. Herzstück ist das GWB (BGBl. I, 203), das aber im materiell-rechtlichen Teil nun von § 97 bis § 154 alle „wesentlichen“ Regelungen selbst enthält (daran schließen sich die inhaltlich weitgehend unverändert gebliebenen Rechtsschutzvorschriften an). Der Sache nach ist es zum „Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen und das Beschaffungswesen“ geworden. Verschwunden sind VOL/A-EG und VOF, stattdessen sind Einzelheiten der Liefer- und Dienstleistungs-, teilweise auch der Bauaufträge in der gänzlich neu konzipierten VgV geregelt; im Schwerpunkt ist für Bauaufträge weiterhin die – gleichfalls grundlegend reformierte − VOB/A (künftig: „EU“) maßgeblich. Erstmals ist die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen erfasst (mit der KonzVgV) und dem Rechtsschutzregime des GWB unterstellt worden. Von all dem unberührt ergibt sich das Vergaberecht unterhalb der EU-Schwellenwerte bis auf Weiteres aus dem Haushaltsrecht plus VOL/A und VOB/A, Abschnitte 1.

Inhaltlich gibt es nicht den einen, großen Paukenschlag, sondern viele einzelne Änderungen in der Partitur (s. detailliert Krönke, NVwZ 2016, 568, in diesem Heft). Die bewährte Orientierung auf Wettbewerb und subjektives Recht besteht fort, deutlicher wird aber dem Basiszweck jeder Beschaffungstätigkeit − der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben – Rechnung getragen, das Vergaberecht ist ausgewogener, erwachsener geworden. So wird künftig der gesamte Vergabeprozess dem Grundsatz der „Wirtschaftlichkeit“ unterstellt (§ 97 I 2 GWB), die Leistungsbeschreibung (§ 121 GWB) als Ort der Verzahnung von Verwaltungsaufgabe und Vergabestrategie betont (an die Vergabestellen: Mehr Gestaltungskraft investieren!) und „Qualität“ ist endgültig zu einem Schlüsselbegriff der Zuschlagsentscheidung avanciert (vgl. nur § 127 I GWB). Schließlich können sich die Verwaltungsrechtler über mehr Rechtssicherheit bei den Ausnahmetatbeständen für die „öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit“ (§ 108 GWB) freuen, werden aber darauf achten müssen, dass die OLG-Rechtsprechung nicht einfach auf ihrer bisherigen Linie (namentlich zu der Frage, ob die Zahlung eines Entgelts durch einen Partner ausreicht) verharrt, sondern den gerade insoweit im EU-Parlament bewirkten, mithin bestmöglich demokratisch legitimierten Reformimpulsen Rechnung trägt. Freude dürfte auch die erstmalige Anerkennung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (§ 97 I 2 GWB) auslösen.

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Martin Burgi,
München



NVwZ 7/2016
Engagierter Realismus in der Flüchtlingskrise

Mit dem „Asylpaket II“ hat der Gesetzgeber ein weiteres Bündel von Maßnahmen geschnürt, um die Flüchtlingskrise zu bewältigen. Der Ansatz ist richtig, auch wenn die einzelnen Änderungen hart an der Grenze des rechtlich Zulässigen liegen. Die Novelle unterscheidet zwischen bleibe- und nicht bleibeberechtigten Schutzsuchenden. Sie setzt vor allem auf schnellere Entscheidungen über das Aufenthaltsrecht. Dies ist die Grundvoraussetzung für die Integration derjenigen Flüchtlinge, die länger in Deutschland bleiben, kann aber nur funktionieren, wenn ein grenzüberschreitendes Verteilungsverfahren gewährleistet ist. Kein Staat kann die Folgen des syrischen Bürgerkriegs und anderer Krisenherde alleine bewältigen.

Mit dem Kooperationsabkommen zwischen der EU und der Türkei ist ein erster wichtiger Schritt in diese Richtung getan: Sicherung der EU-Außengrenzen, Flüchtlingsrückführung von Griechenland in die Türkei, Aufnahme syrischer Flüchtlinge in Europa, Finanzhilfen, Beitrittsverhandlungen. Diese Eckpunkte sind Ausdruck eines engagierten Realismus in der Flüchtlingskrise: Grenzsicherung kann nur von Nachbarn gemeinsam geleistet werden. Sicherlich, dagegen wird die Menschenrechtslage in der Türkei ins Feld geführt. Doch man kann das Kooperationsabkommen auch anders bewerten:

Erstens verfolgt es ein humanitäres Ziel, da es Flüchtlingen eine sichere Reise in die europäischen Aufnahmestaaten ermöglicht. Das kommt insbesondere Kindern, Frauen und Familien zugute, die zu den Opfern von Krieg und Gewalt gehören und auf dem Weg über das Mittelmeer und auf der Balkanroute besonders gefährdet sind.

Zweitens bildet das Kooperationsabkommen mit der Türkei die Chance für einen Neuanfang in der gemeinsamen Flüchtlingspolitik der EU: Wir haben im letzten halben Jahr gesehen, wie schnell sich die EU politisch zurückentwickeln kann. Vor unseren Augen fiel sie in eine verängstigte Ansammlung teils offensiv ignoranter, teils stacheldrahtbewehrter Souveräne in Europa zurück. Griechenland wurde de facto aus dem Schengenraum ausgeschlossen und allein gelassen. So erinnerten die EU-Gipfel vom 7. und 17.3. mehr an den Wiener Kongress als an eine politische Gemeinschaft. In einer solchen Situation kann das verlorene Vertrauen zwischen Ost- und West- sowie Nord- und Südeuropa nur auf der Grundlage eines Minimalkonsenses wiedergewonnen werden, den das Kooperationsabkommen mit der Türkei bildet. Weiteres europäisches Engagement ist erforderlich: Die Flüchtlingskontingente aus der Türkei müssen gerecht auf die Mitgliedstaaten der EU verteilt und in den anstehenden Verhandlungen mit der Türkei die Menschen- und Bürgerrechte gewährleistet werden.

Auf diese Weise können Verfassungsstaat und EU unter Beweis stellen, dass sie humanitäres Engagement mit politischem Realismus in der Flüchtlingskrise zu verbinden wissen.

                 

Editorial

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Ulrich Becker und
Professor Dr. Jens Kersten, München



NVwZ 3/2016
Das BVerfG: Der starke Partner der Beamten!

Im Jahr 2015 haben die Beamten im BVerfG einen starken „Verbündeten“ gefunden. Die Karlsruher Verfassungsrichter haben Bund und Ländern Maßstäbe zur verfassungskonformen Besoldung an die Hand gegeben. Die Wegweisung ist wegen des vergeblichen Rufes von Beamten nach der Erlaubnis zu Arbeitskämpfen und der Uneinheitlichkeit der Beamtenbesoldung in Bund und Ländern dringend.

Die Beamten wollen Arbeitskämpfe führen, weil der Staat sie trotz Pflicht zur Alimentation zuweilen stiefmütterlich behandelt, so etwa bei Nullrunden in der Vergütung, der Kürzung der Beihilfe oder der Altersversorgung. Sie wollen nicht dafür einstehen müssen, wenn ein Staat den Haushalt konsolidiert. Einen wirksamen Abschluss von Tarifverträgen für gewerkschaftlich organisierte Arbeitnehmer gibt es für Beamte nicht. Der Fürsorgepflicht des Staates, die eine angemessene Besoldung der Beamten umfasst, steht die Treuepflicht des Beamten gegenüber. Art. 33 V GG ist ein grundrechtsgleiches Recht für Beamte. Es gibt ihnen eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums.

Daher schließt das verfassungsrechtlich betonierte Prinzip des hergebrachten Beamtentums Tarifverhandlungen und Arbeitskämpfe nach Art. 9 III GG für die rund 1,7 Mio. Beamten aus, es sei denn, dass das konkrete Dienst- und Treueverhältnis nicht entgegensteht. Das Streikverbot wurde unlängst vom BVerwG (NVwZ 2014, 736) bestätigt, dem steht auch Art. 11 EMRK und das Judikat des EGMR (NJOZ 2010, 1897 − Demir) − ergangen zur Türkei − nicht entgegen. Bund und Länder regeln zur Alimentation der Beamten deren Besoldung durch Gesetz. Der zum DGB gehörende Deutsche Beamtenbund (DBB) darf wegen des Vorranges von Art. 33 V GG allenfalls seine Stimme für die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeine Entwicklung erheben. Die Tarifmacht der Tarifvertragsparteien für die Angestellten hat er nicht. Das BVerfG knüpft nun in vier Entscheidungen vom 17.11.2015 (BeckRS 2015, 56293, wird im nächsten Heft veröffentlicht) über die Angemessenheit der Beamtenbesoldung an die Entscheidung vom 5.5.2015 (NVwZ 2015, 1047) zur Besoldung von Staatsanwälten und Richtern an und setzt Maßstäbe für die Beamtenbesoldung.

Erstens: Beamte dürfen nicht vom allgemeinen Lohn- und Preisniveau abgehängt werden. Zweitens: Der Schutz des Berufsbeamtentums gebietet einen nachhaltigen Abstand zwischen den Besoldungsgruppen, der nicht dauerhaft eingeebnet werden darf. Drittens: Die Rücksichtnahme des Staates auf die Haushaltszwänge ist kein verfassungsrechtlich tragfähiges Argument der Abkoppelung der Beamten von der allgemeinen Gehaltsentwicklung.

Die vom BVerfG geprüften Besoldungsordnungen der Länder Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen sind derzeit verfassungskonform. Nachbesserungsbedürftig ist nach dem Beschluss des BVerfG die Landesbesoldung von Sachsen. Ab dem 1.7.2016 muss das Gesetz nachgebessert sein. Das BVerfG betont, der Gesetzgeber habe zwar einen weiten Entscheidungsspielraum. Jedoch stehe die Besoldung in Sachsen außerhalb der Toleranzgrenzen. Die Besoldung bleibe um 5,5 % hinter dem Anstieg der Tariflöhne, um 7,8 % hinter dem Nominallohnindex und um 6 % hinter den Verbraucherpreisen zurück.

Die Erkenntnis ist: Ein Streik von Beamten über Arbeitsbedingungen bleibt nach wie vor illegitim. Jedoch leiht das BVerfG den Beamten besoldungsrechtlich den starken Arm.

                 

Editorial

 

PDF öffnenRechtsanwalt Dr. Friedrich-Wilhelm Lehmann,
Schliersee



NVwZ 1–2/2016
Europa in der Krise?

Eines der meist gegeißelten Worte der letzten Monate ist zweifelsohne die Flüchtlingskrise. Allerdings scheint mir dies nur die Spitze des Eisbergs einer viel tiefergehenden Krise unseres „europäischen Staatenverbundes“ zu sein. Doch, der Reihe nach: Die Bewältigung des auf die Mitgliedstaaten zugekommenen Flüchtlingszustroms ist ein zentrales europäisches und nicht mitgliedstaatliches Problem, das uns noch vor andere und vielschichtigere Herausforderungen als die seinerzeitige Finanzkrise und noch existierende griechische Finanzmisere stellt. Diese Phänomene konnten bisher – es geht ja nur um das liebe Geld – noch weitestgehend europäisch konsensual gelöst werden. Geht es jedoch um hunderttausende Menschen, deren Unterbringung, Versorgung, Vermittlung von Sprachkenntnissen, Schulausbildung, Integration in den Arbeitsmarkt etc. gesichert werden muss, verlässt so mancher Mitgliedstaat die europäische Werteskala (Art. 2 und 3 EUV), wozu auch das Asylgrundrecht gehört, und sie verfolgen vermeintlich „bessere einzelstaatliche Interessen“ jenseits des europäischen Weges. Indes: Die Probleme können nur supranational, und zwar durch ein gleichförmiges, einheitliches Handeln, dessen Takt Europa, also der Staatenverbund, vorgeben muss, gelöst werden. Also, es können nur einheitliche europäische Asylstandards das Maß der Dinge sein und nicht „Schengen rein oder Schengen raus“, je nach Opportunitätslage.

Die Krise Europas zeigt sich aber aktuell und nur exemplarisch an dem Handeln Polens: Erst hat man das Verfassungsgericht an die Kandare genommen und nun auch noch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, jenseits der gemeinsamen europäischen Werte der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV) sowie der Unabhängigkeit und Pluralität der Medien.

Hier möchte ich – aus deutscher Perspektive – an den Koalitionsvertrag von Ende 2013 unter dem 6. Kapitel „Starkes Europa“ erinnern, wo es heißt: „Das europäische Einigungswerk bleibt die wichtigste Aufgabe Deutschlands … und die Bürgerakzeptanz erfordert ein striktes Einhalten des Subsidiaritätsprinzips, das nur verlassen werden kann, wenn ein Handeln der Mitgliedstaaten nicht ausreichend wäre“.

Ich denke, all die zuvor „leider“ bemühten aktuellen Krisen haben gezeigt, dass der europäische Staatenverbund – sicher nicht überall, aber in zentralen Rechtsbereichen – nicht weniger, sondern eher ein Mehr an Zentralismus mit Institutionen und Durchschlagsmechanismen benötigt, um wirklich ernst genommen zu werden. Ob sich etwa Polen von möglichen Sanktionen nach Art. 7 EUV beeindrucken lässt, bleibt abzuwarten. An diesem Beispiel wird sich zeigen, ob Europa auch tatsächlich handlungs-, werte- und zielorientiert – nämlich als „funktionierender europäischer Staatenverbund“ – agiert. Als europäischer Bürger wünsche ich mir nicht weniger, sondern in Grundlagenbereichen mehr Europa.

Ich wünsche Ihnen nunmehr im Namen des gesamten NVwZ-Teams ein gutes, gesundes und erfolgreiches Jahr 2016!

                 

Editorial

 

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Achim Schunder