NVwZ 21/2017
Autoindustrie: Eine Schlüsselbranche im digitalen Umbruch

Auch die 67. IAA hat es wieder gezeigt: Neben der Elektrifizierung zählt die Entwicklung automatisierter Fahrzeuge zu den wichtigsten Trends der Automobilindustrie. Brisant wird es vor allem dann, wenn aus Automatisierung mit menschlicher Letztverantwortung autonomes Fahren wird – also die fahrerlose Steuerung des Kraftfahrzeugs. Hier übernehmen Fahrassistenz-Systeme, flankiert von Datenbanken mit digitalem Kartenmaterial und integrierte Abstandsmesser die Regie.

Und schon wird es auch juristisch herausfordernd – denn diese Technologien sind regelmäßig durch Patente geschützt. Patente sind als hoheitlich erteilte Schutzrechte für eine Erfindung derart ausgestaltet, dass sie ihren Inhaber (befristet) dazu berechtigen, anderen die Nutzung der Erfindung zu untersagen. Unternehmen, die nicht (mehr) forschend bzw. produzierend tätig sind, aber Patente halten und gegen Dritte durchsetzen, haben häufig keinen guten Ruf. Gemeinhin als „Patenttrolle“ bezeichnet, stellen sie mitunter Angstgegner für produzierende Unternehmen dar, weil hier die Möglichkeit eines „Gegenschlags“ in die Produkte des Trolls fehlt.

In der einschlägigen Bloggerszene wird teilweise befürchtet, die deutsche Automobil- und Zuliefererbranche werde sich bis 2030 aus dem produzierenden Bereich in die Patentverwertung zurückziehen. Eines der regelmäßig für eine „Trollification“ dieser deutschen Schlüsselindustrie angeführten Argumente ist, dass das Auto der Zukunft nicht mehr ein Fahrzeug mit Freisprechfunktion, sondern eine digitale Kommunikationszentrale mit autonomer Beförderungsfunktion sein werde. Wegen des dramatisch steigenden Softwarenanteils führe dies zu einer Verlagerung des Schwerpunkts weg von den Kernkompetenzen der Automobilindustrie hin zum Bereich der Industrie 4.0. Droht somit einem zentralen Industriezweig von Software-Unternehmen aus dem Silicon Valley überholt zu werden?

So wird es wohl nicht kommen. Über die Hälfte der weltweit angemeldeten Patente im Bereich des autonomen Fahrens entfallen auf deutsche Hersteller. Im Bereich der automobilen Zuliefererindustrie geht man sogar von über 80 % aus. Unter den Top 10 der hier relevanten Patentanmelder befinden sich allein sechs deutsche Unternehmen. Umgekehrt ist das klassische Fahrzeuggeschäft vom Karosseriebau und der Aufstellung eines dezentralen Vertriebsnetzes über das Angebot von Wartungs- und Reparaturarbeiten bis hin zur Ersatzteilversorgung für Elektronik- oder Internetunternehmen nur wenig interessant. Von deren Kernkompetenzen ist es zudem auch meilenweit entfernt.

Schließlich geht die deutsche Automobilindustrie vermehrt strategische Partnerschaften ein, um Know-How für Schlüsseltechnologien wie Artificial Intelligence, Datamining oder Cloud Computing einzulizensieren und damit technologisch zu den künftigen Wettbewerbern aufzuschließen. Unter dem Strich wird man in diesem Bereich durchaus schnell und effizient investieren müssen, um erfolgreich zu bleiben. Joint Ventures werden das Ihre hierzu beitragen, obgleich darauf zu achten sein wird, dass über solche Partnerschaften nicht gleich ganze Konzerne eingebracht werden. Nach diesen Maßgaben wird auch in Zukunft aus der deutschen Automobil- und Zuliefererindustrie kein Patentverwerter werden.

                 

Editorial

 

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NVwZ 17/2017
Bundesautobahnverwaltung − Konzertierter Verfassungsbruch

Am 14.8.2017 hat der Bundespräsident das Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ausgefertigt. Teil dieses Artikelgesetzes ist das Gesetz zur Errichtung eines Fernstraßen-Bundesamtes (FStrBAG). Der neu zu errichtenden Bundesoberbehörde wird die Verwaltung der Bundesautobahnen übertragen (§ 2 FStrBAG). Die Gesetzesbegründung beschreibt das bestehende System (Bundesauftragsverwaltung durch die Länder) als ineffizient; mit der Übernahme der administrativen Verantwortung durch den Bund werde die Effektivität der Verwaltung der Bundesautobahnen verbessert (BT-Drs. 18/11135, 62 f.).

Die Neugestaltung der Verwaltungszuständigkeit für die Bundesautobahnen erforderte eine Grundgesetzänderung. Der geltende Art. 90 II GG (Gesetz vom 13.7.2017, BGBl. I, 2347) bestimmt: „Die Verwaltung der Bundesautobahnen wird in Bundesverwaltung geführt.“ Die Begründung hierzu betont, der Bund erhalte „die alleinige Verantwortung für Planung, Bau, Betrieb, Erhaltung, Finanzierung und vermögensmäßige Verwaltung der Bundesautobahnen“ (BT-Drs. 18/11131, 15). Eine Verwaltungszuständigkeit der Länder für Bundesautobahnen ist verfassungsrechtlich ausgeschlossen. Nicht alle Länder sind mit der ausnahmslosen Übertragung der Bundesautobahnverwaltung auf den Bund einverstanden gewesen. § 3 III FStrBAG normiert nun eine Rückholoption: Reklamiert ein Land für sich beim Fernstraßen-Bundesamt bestimmte Verwaltungskompetenzen für Bundesautobahnen, liegt die Zuständigkeit abweichend von § 2 II FStrBAG bei einer Landesbehörde. Der Bundesrat hatte bemerkt, dass für eine solche Regelung eine Öffnungsklausel im Grundgesetz erforderlich ist (BT-Drs. 18/11131, 24). Die Verfassungssystematik zur Verkehrsverwaltung bestätigt dies: Die Luftverkehrsverwaltung wird grundsätzlich in Bundesverwaltung geführt, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung können den Ländern aber als Auftragsverwaltung übertragen werden (Art. 87 d GG); Öffnungsklauseln gibt es auch bei der Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 87 e I GG) sowie der Bundeswasserstraßenverwaltung (Art. 89 II GG).

Mit dem Hinweis des Bundesrats auf die Notwendigkeit einer Öffnungsklausel in Art. 90 GG waren die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane „bösgläubig“. Art. 83 ff. GG normieren nicht abdingbares Recht; ohne entsprechende Öffnungsklauseln können Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern nicht verlagert werden (BVerfGE 137, 108 = NVwZ 2015, 136 Rn. 91). Nach Wortlaut (Art. 90 II GG), Verfassungssystematik (Art. 87 d, 87 e I, 89 II GG) und Verfassungsjudikatur stellt § 3 III FStrBAG einen evidenten Verfassungsverstoß dar.

Trotz eindeutiger Verfassungsrechtslage sah der Bundespräsident laut Pressemitteilung vom 14.8.2017 nur „erhebliche Zweifel“ an der Vereinbarkeit des § 3 III FStrBAG mit Art. 90 II GG. Zwar weiche die „einfachgesetzliche Rückübertragungsmöglichkeit der Verwaltungsaufgaben vom Bund auf die Länder“ von der in Art. 90 II GG „angeordneten bundeseigenen Verwaltung der Bundesautobahnen“ ab, jedoch solle mit der Gesetzesausfertigung „das Inkrafttreten der wichtigen übrigen Vorschriften“ des Artikelgesetzes ermöglicht werden. Solche Erwägungen (rechts-)politischer Opportunität lässt Art. 82 I 1 GG bei einem evident verfassungswidrigen Gesetz nicht zu.

Zu dem Vorgang titelte das Handelsblatt am 1.6.2017: „Verfassungsbruch mit Ansage.“ So ist es gekommen!

                 

Editorial

 

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Freiburg



NVwZ 16/2017
Herrschaft des Rechts

In seinem Urteil vom 26.7.2017 in der Rechtssache Jafari (C-646/16, BeckRS 2017, 118287) bejaht der EuGH die Zuständigkeit Kroatiens für die Bearbeitung der Asylanträge der über Griechenland, Mazedonien und Serbien in Kroatien eingereisten und von dort nach Slowenien und Österreich weitergereichten afghanischen Familie Jafari. Die Flüchtlingskrise hatte die juristische Öffentlichkeit heftig bewegt. Udo di Fabio hatte den Vorwurf erhoben, das geltende europäische Recht nach Schengen, Dublin und Eurodac werde in nahezu systematischer Weise nicht mehr beachtet, die einschlägigen Rechtsvorschriften wiesen ein erhebliches Vollzugsdefizit auf. Herausfordernd schloss Horst Seehofer im sorgfältig begrenzten Konflikt mit der Kanzlerin auf die Herrschaft des Unrechts. Statt der vorübergehenden Einstellung von Grenzkontrollen in der Flüchtlingskrise erschien AfD-Funktionären gar der Einsatz von Schusswaffen gerechtfertigt, was zu einem Blutbad geführt hätte.

Generalanwältin Sharpston (BeckRS 2017, 112276) hatte demgegenüber vorgeschlagen zu entscheiden, dass unter den außergewöhnlichen Umständen des Massenzustroms während der Flüchtlingskrise ein Mitgliedstaat berechtigt gewesen sei, Drittstaatsangehörigen gestützt auf die Ausnahme im Schengener Grenzkodex die Überschreitung seiner Außengrenze aus humanitären Gründen oder aufgrund internationaler Verpflichtungen zu gestatten. Diesen Ausführungen der Generalanwältin lag keine nationalstaatlich zentrierte, sondern eine europäische Betrachtungsweise zugrunde: Wird Grenzmitgliedstaaten wie Kroatien oder – derzeit besonders relevant – Italien die Zuständigkeit für die Aufnahme und Betreuung außergewöhnlich hoher Zahlen von Asylbewerbern auferlegt, besteht ein echtes Risiko, dass sie mit der Situation überfordert werden. Dann droht eine Wiederholung der Lage, deretwegen der EGMR das Urteil M.S.S. (NVwZ 2011, 413) erlassen hatte.

Gibt der EuGH damit di Fabio Recht? Bei genauem Hinsehen bleiben nicht nur Zweifel. Zwar verweist der EuGH zu den von Sharpston vorgetragenen Bedenken auf die Richtlinie 2001/55 zum Massenzustrom, die wenig praktisch vor Maßnahmen des Rats eine Anhörung des Parlaments verlangt. Wirklich rasches Handeln ist auf dieser Grundlage nicht möglich. Und die Wirksamkeit solcher Maßnahmen ist höchst bescheiden. In zwei Beschlüssen hatte der Europäische Rat 2015 beschlossen, bis September 2017 eine knapp sechsstellige Zahl Personen aus Griechenland und Italien umzusiedeln. Noch nicht einmal 10 % davon wurden wirklich von anderen Staaten übernommen.

Dreimal (in Rn. 84, 87 und 101) beschwört der EuGH mit Pathos die Solidarität der Mitgliedstaaten und hinterlässt zugleich die Grenzstaaten ohne wirksame Hilfe. Aber er lässt es in Rn. 100 zu, dass andere Mitgliedstaaten bei einem Massenzustrom vom Selbsteintrittsrecht helfend Gebrauch machen und beschließen, bei ihnen gestellte Anträge auf internationalen Schutz zu prüfen. Als die Flüchtlinge von Budapest nach Wien aufbrachen und die Überforderung Österreichs drohte, tat die Bundesregierung gut daran zu helfen. Vielleicht hätte sie schon zuvor sich bereit erklären müssen, Ungarn zu helfen. Die Herrschaft des Rechts jedenfalls blieb in der Flüchtlingskrise (wenn auch nur knapp) gewahrt.

                 

Editorial

 

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Dr. Rolf Gutmann



NVwZ 13/2017
Das tödliche Gift − Der Suizid als Therapie iSd BtMG

Das Betäubungsmittelgesetz (BtMG) verbietet die Erteilung der Erlaubnis für den Erwerb eines Betäubungsmittels in einer für eine Tötung oder Selbsttötung hinreichenden Menge. Zu diesen Giften zählt Natrium-Pentobarbital. Der Gesetzgeber hat im Dezember 2015 die geschäftsmäßige Förderung der Selbsttötung unter Strafe gestellt (§ 217 StGB, BGBl. I, S. 2177). Dies betrifft vor allem das Bereitstellen oder Überlassen eines tödlichen Giftes. Beide Regelungen zusammen zeigen eine konsistente Rechtslage.

Doch diese Konsistenz ist jetzt zerstört. Das BVerwG hat entgegen den Vorinstanzen entschieden, dass das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) im Ausnahmefall eine Erlaubnis zum Erwerb von Natrium- Pentobarbital zum Zweck der Selbsttötung zu erteilen hat (Urt. v. 2.3.2017 – 3 C 19/15, BeckRS 2017, 110075). § 5 I 6 BtMG schließe grundsätzlich aus, eine Erwerbserlaubnis für Gift zum Zwecke der Selbsttötung zu erteilen. Hiervon müsse aber eine Ausnahme gemacht werden. Aus dem Grundgesetz folge auch das Recht eines schwer und unheilbar kranken Menschen, zu entscheiden, wie und zu welchem Zeitpunkt sein Leben enden solle, vorausgesetzt, er könne seinen Willen frei bilden und entsprechend handeln (vgl. Rn. 23, 24). § 5 I 6 BtMG greife in dieses Grundrecht ein und müsse grundgesetzkonform dahin ausgelegt werden, dass die Erwerbserlaubnis zu erteilen sei, wenn „sich der suizidwillige Erwerber wegen einer schweren und unheilbaren Erkrankung in einer extremen Notlage befinde“ (Leitsatz 3).

Welch tiefgreifenden Wertungswiderspruch hat das BVerwG mit diesem Urteil heraufbeschworen. Die Selbsttötung ist erlaubt und straffrei. Darin besteht Konsens. Es steht jedem frei, sein Leben zu beenden. Aber aus dieser Freiheit folgt kein Anspruch des Bürgers gegen den Staat auf Förderung der Selbsttötung durch die Erteilung einer Erlaubnis zum Erwerb tödlichen Giftes, auch nicht in einer extremen Notlage. § 5 I 6 BtMG stellt keine Einschränkung eines – tatsächlich nicht vorhandenen! – gegen den Staat gerichteten Grundrechts auf Selbsttötung durch Gift dar, sondern eine Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Auftrags des Staates, das Leben seiner Bürger zu schützen.

Das Urteil will überdies § 5 I 6 BtMG so auslegen, dass diese Norm die Versorgung mit einem Betäubungsmittel in tödlicher Dosis als Therapie decke. So wird der Suizid zur Therapie. Diese Auslegung war und ist weder geboten noch zulässig. Eine verfassungskonforme Auslegung einfachen Rechts ist nur möglich und geboten, wenn „Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen sowie der Telos mehrere Deutungen zulassen, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungskonformen Ergebnis führt“. Daran fehlt es hier, denn der Wortlaut des § 5 I 6 BtMG ist eindeutig. Das BVerwG hätte nach Art. 100 I GG verfahren müssen. Das Urteil des BVerwG macht das BfArM zum Suizidassistenten; es stürzt die Entscheider der BfArM wegen § 217 StGB in ein Dilemma. Die erstrebte Erlaubnis nach § 3 BtMG dient der Förderung der Selbsttötung, weil sie den Erwerb des Giftes in tödlicher Menge legalisiert; der Entscheider weiß um den Zweck der Erlaubnis.

Wegen dieses Dilemmas sind nun Gesetzgeber und Exekutive gefordert, die Konsistenz der Rechtslage wieder herzustellen. Die Zeit drängt. Beim BfArM liegen etliche weitere einschlägige Erlaubnisanträge.

                 

Editorial

 

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Isernhagen



NVwZ 11/2017
Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz 2017 − auf ein Neues!

Den Aufstieg zum neuen Zentralgestirn des Umweltrechtsschutzes hatte kaum jemand erwartet: Die unscheinbare, nachlässig formulierte und anfangs oft als „Soft Law“ verstandene völkerrechtliche Regelung des Art. 9 III der „Aarhus-Konvention“ machte nun – mit kräftiger Unterstützung des EuGH (NVwZ 2011, 673) – eine grundlegende Novellierung des UmwRG erforderlich, die nach vielem Hin und Her noch in dieser Legislaturperiode abgeschlossen werden konnte. Sie erweitert den Anwendungsbereich der Umweltverbandsklage beträchtlich.

Für ein Gesetz, das gerade erst seinen zehnten Geburtstag hinter sich hat, wies das UmwRG aber bereits vor der aktuellen Anpassung eine beeindruckende Änderungshistorie auf. Der bislang gravierendste Eingriff behob im Jahr 2013 einen Konstruktionsfehler. Das UmwRG 2006 hatte zwar pflichtschuldig eine Umweltverbandsklage eingeführt. Das unions- und völkerrechtlich geforderte Klagerecht lief aber weitgehend leer, da es auf die Rüge drittschützender Vorschriften beschränkt war – was der EuGH dann nicht ganz unerwartet auch beanstandete (NVwZ 2011, 801). Während die Novelle aus 2013 das Umweltverbandsklagerecht überhaupt erst aktivierte, erweitert das nun in Kraft getretene „Gesetz zur Anpassung des UmwRG und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben“ die zulässigen Klagegegenstände erheblich. Bislang konnte im Wesentlichen nur die Zulassung eines Vorhabens angefochten werden, das erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben kann. Nunmehr können Umweltvereinigungen alle Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen verwaltungsgerichtlich überprüfen lassen, bei denen eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann, ferner ganz pauschal alle Verwaltungsakte und öffentlich-rechtliche Verträge, wenn durch sie „Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften“ zugelassen werden. Damit nicht genug: Auch umweltbezogene behördliche Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen sind von dem erweiterten Klagerecht umfasst. Zugleich setzt die Novelle ein Urteil des EuGH um (NVwZ 2015, 1665), der mit bemerkenswert dürrer Begründung entschieden hatte, dass die bewährten Regelungen zur materiellen Einwendungspräklusion mit den Vorgaben der UVP-Richtlinie und der Richtlinie über Industrieemissionen unvereinbar seien.

Ob noch immer Umsetzungsdefizite bestehen, wird sich zeigen. Spannender ist, ob die Umweltvereinigungen von den deutlich erweiterten Klagemöglichkeiten verantwortungsbewusst Gebrauch machen und wie die Verwaltungsgerichte mit dem Verzögerungspotenzial umgehen, das die Klagerechte bieten. Bei der gerichtlichen Überprüfung von Plänen und Programmen sind Enttäuschungen absehbar, wenn klar wird, dass die Verwaltungsgerichte sich unverändert nicht als Ersatzplaner verstehen. Die gerichtliche Kontrolle wird sich mangels materieller Vorgaben vielmehr nicht selten auf eine Überprüfung formeller Anforderungen beschränken.

Als weitere Erkenntnis bleibt, dass im Gefolge der anhaltenden Reparaturarbeiten am UmwRG andere Innovationen plötzlich möglich werden. So führt die Novelle die sinnvolle Möglichkeit ein, auch bei gebundenen Entscheidungen, wie etwa immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen, ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerbehebung durchzuführen. Eine weitere Neuerung ist eine Klagebegründungsfrist, die anders als die allgemeine, zahnlose Regelung der VwGO tatsächlich eine gewisse Wirkung haben könnte. Auf den in einer Entschließung des Bundestags für das Jahr 2021 geforderten Bericht der Bundesregierung über die praktischen Erfahrungen im Vollzug darf man in jeder Hinsicht gespannt sein.

                 

Editorial

 

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Berlin



NVwZ 9/2017
Das NPD-Urteil: Offene Fragen, für die Kommunen

Anlässlich des Verbotsverfahrens der NPD, die seit den Kommunalwahlen 2014 bundesweit über 367 kommunale Mandate verfügte, hat das BVerfG (NVwZ Beil. 2/2017, S. 46) seine Rechtsprechung zu einem Parteiverbot aktualisiert und fortentwickelt. Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (FDGO) iSv Art. 21 II 2 GG umfasst danach nur jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind. Eine gegen die FDGO gerichtete Zielsetzung einer Partei reicht für die Anordnung eines Parteiverbots nicht aus. Vielmehr muss die Partei auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung dieser Grundordnung „ausgehen“. Der NPD attestierte das BVerfG, sie strebe nach ihren Zielen und dem Verhalten ihrer Anhänger die Beseitigung der FDGO an, gleichwohl sei der Verbotsantrag unbegründet. Es fehlten konkrete Anhaltspunkte von Gewicht, die ein Erreichen der von der Antragsgegnerin verfolgten Ziele zumindest möglich erscheinen ließen, daher liege kein „darauf Ausgehen“ iSv Art. 21 II 1 GG vor.

Es ist zwar nachvollziehbar, die Messlatte für ein Parteienverbot möglichst hoch zu legen, dennoch hinterlässt die Entscheidung viele offene Fragen. Kann es bei einer belegten systematischen Missachtung der Menschenwürde und einem planvollen Arbeiten gegen die FDGO darauf ankommen, ob dieses Handeln zu einem (bundesweiten?) Erfolg zu führen droht? Kann ausgerechnet Wahlerfolg in einem demokratischen Staat die Legitimation für ein Einschreiten des Staates sein? Ist der Schutz des höchsten Verfassungsgutes in Art. 1 I GG quantitativen Erwägungen zugänglich? Welche Auswirkungen haben die Maßstäbe des BVerfG zum Parteienverbot auf ein mögliches vereinsrechtliches Verbot verfassungsfeindlicher Wählergruppen, die nicht dem Parteienprivileg unterliegen, aber auf kommunaler Ebene im Wettbewerb mit den politischen Parteien stehen?

Fieberhaft spürt die Politik in diesen Tagen den Hinweisen der Karlsruher Richter nach, Differenzierungen in der Parteienfinanzierung könnten zulässig sein. Was aber heißt das für die nicht weniger bedeutsame Finanzierung der Ratsfraktionen, die anders als die Parteien nicht dem gesellschaftlichen Bereich, sondern der „organisierten Staatlichkeit“ eingefügt sind? Den „Klassiker“ des Parteienrechts in der Praxis bilden die Zulassungswünsche extremistischer Parteien zu öffentlichen Einrichtungen der Kommunen. Das Parteienprivileg und der Gleichheitssatz gaben bisher eine klare Linie vor. Kategorisch schließt das BVerfG auch weiterhin jedes administrative Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei bis zur Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit aus. Muss also der zum Eintreten für die Grundprinzipien der Verfassung verpflichtete Beamte eine Partei zulassen, die die Beseitigung der FDGO anstrebt? Oder gilt die gleichsam konditionierte Argumentation des BVerfG im Hinblick auf den Grad der Gefährlichkeit einer Partei auch für einzelne Maßnahmen der Verwaltung, die als solche den „Bestand“ einer Partei nicht gefährden?

Die neue Rechtsprechungslinie droht komplexe verfassungsrechtliche Probleme auf kommunale Schreibtische zu verlagern. Erste verwaltungsgerichtliche Entscheidungen (s. die PM des VGH Kassel, Beschl. v. 5.4.2017 − 8 C 459/17.N) zeichnen sich bereits am Horizont ab.

                 

Editorial

 

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Hannover



NVwZ 7/2017
Weder Kopftuch noch Kruzifix

Am 14. März 2017 hat der EuGH mit zwei Entscheidungen C-157/15 (NZA 2017, 373 – Achbita) und C-188/15 (NZA 2017, 375 – Bougnaoui) die Diskussion zum Kopftuchverbot befeuert. Danach ist eine interne Unternehmensregel zulässig, die im Umgang mit Kunden das Tragen sichtbarer Zeichen politischer, philosophischer oder religiöser Überzeugungen unterschiedslos gleichermaßen verbietet. Unzulässig ist indes ein Verbot, mit dem in Einzelfällen besonderen Kundenwünschen entsprochen werden soll. Sofort konnte man in der Tagespresse lesen, die Entscheidungen – denen arbeitsrechtliche Fallgestaltungen zu Grunde lagen – hätten keine Konsequenzen für das deutsche Beamtenrecht. Doch Zweifel sind angebracht. Die Urteile des EuGH legen die Antidiskriminierungs-Richtlinie 2000/78/EG aus. Richtlinien entfalten gegenüber öffentlichen Einrichtungen unmittelbare Bindungswirkung. Die Anwendung der Antidiskriminierungs- Richtlinie auf private Rechtsverhältnisse bedurfte einer besonderen rechtlichen Begründung, die der EuGH in der Rechtssache Mangold (NZA 2005, 1345 = NJW 2005, 3695) allerdings gegeben hat.

Überträgt man die neuen Kopftuch-Urteile auf die Tätigkeit einer Lehrerin an einer öffentlichen Schule, wird rasch klar, dass einzelne Eltern sich nach der Logik des EuGH nicht dagegen wenden können, dass ihre Kinder von einer Kopftuchträgerin unterrichtet werden. Denn er verneint, dass der Wille eines Kunden als eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung angesehen werden könne. Eltern sind in diesem Sinn Kunden. Ein Verbot des Kopftuchs ist deshalb nur in Form einer abstrakt-generellen Regelung zulässig, die allgemein gilt. Eine solche Regelung muss auch andere religiöse Symbole aus der Schule verbannen, nicht zuletzt das Kruzifix an der Wand. Ein weiteres Beispiel wurde vor Kurzem in Bayern diskutiert, als eine Muslimin mit Kopftuch Rechtsreferendarin werden wollte und gegen den Willen der Landesregierung auch durfte. Konsequent zu Ende gedacht dürfen muslimische Richterinnen und Staatsanwältinnen mit Kopftuch mitwirken, wenn ein Kruzifix im Gerichtssaal hängt. Solange Staat und Religion nicht äußerlich getrennt werden, dürfen auch andere religiöse Überzeugungen als christliche in Gerichtsverhandlungen in Erscheinung treten. Dabei verkörpert gerade das Kruzifix als Insignie religiöser Überzeugung in staatlichen Räumen nicht nur eine christliche Tradition. Solche Kennzeichen richten sich herkömmlich gegen Minderheiten. Vor 100 Jahren wurden die Kinder jüdischer Eltern durch ein Kreuz an der Wand in deutschen Klassenzimmern nachhaltig und vorwurfsvoll auf die Religion der Bevölkerungsmehrheit hingewiesen. Heute können Muslime solche Kreuze als gegen ihre Religion gerichtet empfinden, was unnötigen Nährboden für islamischen Fundamentalismus bietet.

Unvorhergesehen droht nunmehr ein verfassungsrechtlicher Konflikt. Als das nordrheinwestfälische Schulgesetz in abstrakt-genereller Form die äußere Bekundung einer religiösen Überzeugung im Schulunterricht verbot, sah das BVerfG (NVwZ 2015, 884) eine solche Regelung als unzulässigen Eingriff in die Religionsfreiheit der Lehrkräfte an. Zwei Verfassungsrichter hatten in einem dissenting vote widersprochen. Sie wurden nun durch die Luxemburger Richter bestätigt.

                 

Editorial

 

PDF öffnenRechtsanwalt Prof. (Yeditepe Univ. Istanbul) Dr. Rolf Gutmann, Stuttgart



NVwZ 6/2017
60 Jahre Römische Verträge und 5 Szenarien zur Zukunft der EU

Vor 60 Jahren wurden mit dem Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und dem Euratom-Vertrag in Rom die Grundlagen für die heutige EU gelegt. Im Rahmen der Feierlichkeiten am 25. März soll von den Mitgliedstaaten an historischer Stätte eine Rom-Deklaration zur Zukunft der EU verabschiedet werden.

Insoweit geht es nicht nur um einen Akt der Selbstvergewisserung („Wo kommen wir her?“), sondern es geht in Zeiten der europäischen Polykrise vor allem auch um ein Aufbruchsignal („Wo wollen wir hin?“). Mit der Krise im Euroraum sowie der Migrations- und Sicherheitskrise im „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (Schengenraum) wurde deutlich, dass zwei der mit dem Vertrag von Maastricht im Jahre 1992 angestoßenen Integrationsschritte zu „Schönwetterräumen“ geführt haben, die auf stürmische Zeiten nicht hinreichend vorbereitet waren.

Erschwert wird die Lösung dieser Krisen dadurch, dass der Konsens über das gemeinsame europäische Interesse sowie die Aufgaben und die Zukunft der EU unter den Mitgliedstaaten und den Bürgern erodiert ist. Mit der Erweiterung ist die EU zugleich immer heterogener geworden. Dementsprechend schwierig ist es nunmehr, jene Reformen anzustoßen, die die „Schönwetterräume“ krisenresistenter machen. Denn im Euroraum werden damit so sensible Themen wie die europäische Überformung der nationalen Finanz- und Haushaltspolitik samt ihrer Wirkungen auf die Sozialpolitik angesprochen. Und im Schengenraum geht es um politisch nicht weniger sensible Herausforderungen im Bereich einer europäischen Asyl-, Flüchtlings- und Einwanderungspolitik samt Innerer Sicherheit („Security Union“).

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission am 1. März ein sog „Whitepaper“ zur Zukunft der EU vorgelegt. Darin wird unter bewusstem Verzicht auf institutionelle und kompetentielle Fragen auf knappen 30 Seiten ein Reflektionsprozess angestoßen, im Zuge dessen sich nationale Regierungen, Parlamente und Bürger über den einzuschlagenden europäischen Weg Klarheit verschaffen sollen. In Zentrum des Papiers stehen fünf mögliche Entwicklungspfade für die EU der 27 (also ohne UK) bis zum Jahre 2025. Diese dürfen nicht etwa als Vorschläge der Kommission (miss-) verstanden werden, sondern sollen in der politischen Debatte befindliche Szenarien spiegeln. Szenario 1 setzt auf den pragmatisch orientierten Prozess eines tagespolitischen „Weiterhangelns“ so wie er im Krisenjahr 2016 auf dem Gipfel in Bratislava beschlossen wurde, um nach dem britischen Referendum Handlungsfähigkeit der EU27 zu demonstrieren. Szenario 2 reduziert die EU auf den Binnenmarkt und damit ein − vermeintlich − rein ökonomisches Projekt. Szenario 3 formuliert ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, das von verstärkter Zusammenarbeit gem. Art. 20 EUV bis hin zu einem Kerneuropakonzept der konzentrischen Kreise reichen kann. In Szenario 4 („Weniger, aber effizienter“) konzentriert sich die EU auf einige zentrale Politikfelder, in denen ihr dann nach US Vorbild auch Vollzugskompetenzen übertragen werden. Szenario 5 spiegelt schließlich die klassische Integrationsmethode, im Zuge derer bestehende Defizite durch die Einsicht aller Mitgliedstaaten in eine notwendige Vertiefung der europäischen Politiken behoben werden.

In Zeiten, in denen auf nationaler Ebene der Mehrwert der EU als Selbstverständlichkeit hingenommen und weder erklärt noch verteidigt wird, bedarf es einer ehrlichen Bestandsaufnahme. Erst auf dieser Basis kann die Kommission, im Dialog mit den Mitgliedstaaten und ihren Bürgern, ein Konzept für die Reform der EU (möglicherweise ein Mischszenario 6) vorschlagen. Insoweit wird es nicht etwa pauschal um „Mehr Europa“ gehen, sondern um eine funktionsfähige EU, die dort „liefern“ kann, wo es die Bürger zu Recht erwarten.

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Christian Calliess,
Brüssel/Berlin



NVwZ 5/2017
PIP und die Folgen – Ist der Gesetzgeber gefordert?

Es war der Medizinskandal des Jahres 2010. Der französische Hersteller Poly Implant Prothèse (PIP) hatte jahrelang Brustimplantate an Kliniken und Ärzte verkauft, die mit billigem, gesundheitsschädlichem Industriesilikon gefüllt waren. Tausenden Frauen wurden die eingesetzten Implantate operativ wieder entfernt, um Gesundheitsschäden vorzubeugen. Das Unternehmen ging 2011 in Konkurs; der Unternehmensgründer wurde 2016 in letzter Instanz zu einer mehrjährigen Haftstrafe verurteilt. In einer Welle von zivilrechtlichen Prozessen geht es seitdem um Schadensersatz und Schmerzensgeld. Im Fokus der Verfahren steht inzwischen der TÜV Rheinland.

Er hat das Qualitätssicherungssystem von PIP auditiert. Allerdings hat er weder die Geschäftsunterlagen eingesehen noch die Qualität der hergestellten Implantate überprüft. Der jahrelange Betrug ist ihm deshalb nicht aufgefallen. Seine Verteidigung: Gegen die kriminelle Energie des Unternehmers habe er nichts ausrichten können. Macht er es sich in seiner Opferrolle nicht zu einfach? Rechtlich hätte er ohne Weiteres strengere Prüfungen vornehmen können. Da sind die einschlägige europäische Richtlinie und das deutsche Medizinproduktegesetz eindeutig.

Hätte der TÜV also strenger prüfen und genauer hinschauen müssen? Um diese Frage geht es seit 2015 in einem Prozess vor dem BGH. Das deutsche Medizinproduktegesetz basiert inhaltlich weitgehend auf einer europäischen Richtlinie von 1993. Deshalb reichte der BGH (NJW 2015, 2737) die entscheidende Frage in einem Vorlageverfahren nach § 267 AEUV an den EuGH weiter. Jetzt hat der EuGH am 16. Februar entschieden (C-219/15, BeckRS 2017, 101792).

Sein Verdikt: Im Bereich der Medizinprodukte gibt es keine generelle Pflicht, ohne konkreten Anlass Produkte im laufenden Betrieb zu überprüfen. Das ändert sich aber grundlegend, wenn es Hinweise gibt, dass ein Produkt den qualitativen Anforderungen der Medizinprodukte- Richtlinie nicht entspricht. Dann sind intensivere Prüfungen und effektive Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher notwendig. Hilft dieses Urteil der Klägerin? Die Chancen, dass die Klägerin ein Schmerzensgeld vor dem BGH erstreiten kann, seien durch das europäische Urteil gesunken. Das schreibt jedenfalls die Presse. Diese Einschätzung ist voreilig. Seit 1996 waren die Brustimplantate von PIP Gegenstand mehrerer Klageverfahren in den USA. Die amerikanische Aufsichtsbehörde FDA warnte im Jahr 2000 offiziell in einem Brief vor den Implantaten. Deutlichere Hinweise auf Qualitätsmängel sind kaum denkbar. Darüber gab es auch schon früh Medienberichte. Das alles hat der TÜV jahrelang ignoriert und nichts unternommen. Ob das nicht doch eine Pflichtverletzung war, wird der BGH jetzt entscheiden.

Medizinprodukte wie etwa Brustimplantate sind deutlich weniger streng reguliert als Arzneimittel. Sie seien – das ist die Rechtfertigung – weniger gefährlich als Medikamente. Ist das wirklich so? Der vorliegende Fall lässt daran stark zweifeln. Vielleicht ist es höchste Zeit, dass der Gesetzgeber über eine bessere Regelung des Medizinproduktemarkts nachdenkt.

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Dr. Volker Boehme-Neßler,
Oldenburg



NVwZ 3/2017
Sind Altersschätzungen unethisch?

Kinder- und Jugendliche, die ohne ihre Eltern nach Deutschland kommen, sind von den Jugendämtern in Obhut zu nehmen. Wie stellt man aber fest, ob ein junger Mensch noch minderjährig ist? Mit dieser sehr praxisrelevanten Frage hat sich kürzlich die Zentrale Ethikkommission der Bundesärztekammer (ZEKO) befasst (www.aerzteblatt.de/download/files/2016/09/down136409527.pdf).

Altersfeststellungen sind nicht immer einfach: Sofern Migranten überhaupt Urkunden vorlegen (können), entsprechen deren Daten nicht immer den Tatsachen. Zudem hat sich herumgesprochen, dass die Unterbringung durch die Jugendämter besser ist als jene, die bei Erwachsenen erfolgt. Wer schon volljährig ist, nimmt es deshalb mitunter mit der Altersangabe nicht allzu genau. Wer minderjährig ist und nicht durch eine Inobhutnahme an der Weiterreise gehindert werden will, wird ein höheres Alter nennen.

Die Stellungnahme der ZEKO wirft Fragen auf, die exemplarisch für viele andere Stellungnahmen sind: Warum etwa beschränkt sie sich auf „Flüchtlinge“? Ob Ausländer einen Fluchtgrund und damit Chancen auf eine Aufenthaltserlaubnis haben, ist doch für die Jugendhilfe, die allein am Kindeswohl anknüpft, völlig irrelevant. Bei nicht auszuräumenden Zweifeln an der Volljährigkeit empfiehlt sie zudem, zu Gunsten des Betroffenen zu entscheiden. Obwohl dessen Minderjährigkeit gar nicht festgestellt wurde? Ein objektives Gutachten muss auch im Ergebnis beim „non liquet“ bleiben! Allein die Jugendämter sind verpflichtet, im Zweifel vom geringeren Alter auszugehen. Die ZEKO lässt ferner Zweifel an den medizinischen Verfahren zur Altersschätzung erkennen. Dadurch können Ärzte – entgegen § 42 f II SGB VIII – veranlasst sein, eine Begutachtung abzulehnen. Ist dem Wohl der jungen Menschen damit gedient? Sicher nicht, denn die Sozialarbeiter in den Jugendämtern werden durch Inaugenscheinnahmen keine besseren Ergebnisse erzielen als Fachärzte: Bei zehntausenden bereits in Obhut genommenen Menschen wäre es nicht überraschend, wenn sie häufiger von einer Volljährigkeit ausgehen, um die eigene Überlastung zu begrenzen.

In der Praxis werden nur die Personen medizinisch begutachtet, die von den Jugendämtern für volljährig gehalten werden. Für sie ist das oft die letzte Chance, gegen die Annahme der Behörde vorzugehen. Es kann sich indes auch die Volljährigkeit des jungen Menschen herausstellen: Zumindest allzu dreiste Falschangaben bereits Volljähriger zu verhindern, dient aber ebenso dem Minderjährigenschutz! Ressourcen der Jugendhilfe, die für Erwachsene genutzt werden, fehlen bei den Kindern und Jugendlichen. Wohngruppen, in denen auch Volljährige leben, erschweren die pädagogische Betreuung der Jüngeren.

Und zuletzt: Da die Röntgenverordnung ausschließlich individualschützenden Charakter hat, sind zur Altersdiagnostik erforderliche Röntgenuntersuchungen zulässig, sofern der junge Mensch – nach einer Aufklärung – wirksam eingewilligt hat. Wenn das Jugendamt von der Volljährigkeit des Betroffenen ausgeht und ein Röntgen zur Altersschätzung erforderlich ist, kann er nur so seine Minderjährigkeit nachweisen. Diese letzte Chance sollte man den jungen Menschen nicht aus der Hand schlagen!

                 

Editorial

 

PDF öffnenProfessor Dr. Guido Kirchhoff,
Berlin



NVwZ 1-2/2017
Gesetzgeber auf der Zielgeraden

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

die 18. Legislaturperiode neigt sich in großen Schritten dem Ende zu. Was erwartet uns in den nächsten neun Monaten der Regierungstätigkeit noch an wichtigem öffentlichem Recht? Die legislativen Weichen werden vor allem im Bundesumwelt- und bauministerium sowie im Bundesinnenministerium gestellt. Eines der wichtigsten Vorhaben aus dem BMUB ist die Reform des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. Der vom Juni 2016 stammende und mehrfach überarbeitete Kabinettsentwurf (s. bereits Christian Calliess, NVwZ-Editorial H. 23/ 2016) sollte noch im Jahr 2016 Gesetz werden. Er ist aber offenbar in den politischen Mühlen stecken geblieben, wird jedoch sicher in dieser Legislaturperiode noch den Weg ins Bundesgesetzblatt finden. Dies dürfte auch für den Kabinettsentwurf zur Fortentwicklung des Standortwahlgesetzes gelten, demzufolge bis zum Jahr 2031 ein Endlagerstandort gefunden werden soll. Der Entwurf enthält ua neue Instrumente, die eine umfassende und transparente Bürgerbeteiligung vor den Entscheidungen im Auswahlverfahren sicherstellen. Noch Gesetz werden dürfte der Regierungsentwurf zum Verpackungsgesetz, mit dem die Verpackungsverordnung maßgeblich weiter entwickelt wird. Künftig wird mehr recycelt und die Hersteller müssen bei der Verpackung mehr an ökologische Aspekte denken. Die von Industrie und Handel finanzierten dualen Systeme müssen nach dem Gesetzentwurf künftig deutlich höhere Recycling-Quoten erfüllen. Und last but not least wird auch die Baurechtsnovelle Niederschlag im Bundesgesetzblatt finden. Herzstück der Reform ist die neue Gebietskategorie „urbanes Gebiet“, die neue Spielräume für den Wohnungsbau erschließen soll. Neu geregelt werden zudem die Bedingungen für Sportplätze, Ferienwohnungen und Zweitwohnungen. In urbanen Gebieten darf dichter und höher gebaut werden als in den herkömmlichen Mischgebieten. Parallel zur Änderung des Bauplanungsrechts sollen auch Änderungen der TA Lärm und der Sportanlagenlärmschutzverordnung in Kraft treten (s. dazu Schröer/Kümmel, NVwZ 2016, 1452).

Aus dem Hause des BMI kommt gleichsam ein ganzes Gesetzespaket zur Inneren Sicherheit. So dürfte sich etwa der Kabinettsentwurf zur Erhöhung der Sicherheit in öffentlich zugänglichen großflächigen Anlagen und im öffentlichen Personenverkehr durch optischelektronische Einrichtungen im Gesetzblatt wieder finden. Und zu guter Letzt wird ein modernes E-Government in Deutschland legislativ flankiert. Durch das Onlinezugangsgesetz sollen innerhalb von fünf Jahren möglichst viele Verwaltungsleistungen von Bund, Ländern und Kommunen nicht nur online angeboten werden, sondern Bürger, Bürgerinnen sowie Unternehmen sollen diese künftig direkt, einfach und sicher mit drei Klicks nutzen können.

Wir sind gespannt, welche Projekte nun tatsächlich Gesetz werden. Die NVwZ wird Sie stets über alle wichtigen Legislativakte aktuell und praxisgerecht informieren.

Im Namen des gesamten NVwZ-Teams wünsche ich Ihnen ein gutes, gesundes sowie friedvolles und erfolgreiches Jahr 2017!

                 

Editorial

 

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Achim Schunder