Dr. Raimund Schütz

Migration in Kabelnetzen - Müssen die kleinen Sender sterben?


Zunehmende Brisanz gewinnt die Ausgestaltung der Migration von analoger zu digitaler Kabelverbreitung. Bekanntermaßen streben die großen Netzebene(NE)3-Kabelnetzbetreiber (KDG, Unity Media mit ish und iesy sowie Kabel BW) an, das für die analoge Verbreitung von Fernsehen und Mediendiensten zur Verfügung stehende Spektrum zu reduzieren.

Motiviert ist dies primär durch das verhältnismäßig neue Geschäftsmodell, Kapazitäten für Triple-play-Angebote zu nutzen. Hinzu kommt die Absicht, durch die Vermarktung digitaler Inhalte an den inhaltespezifischen Wertschöpfungsmöglichkeiten stärker zu partizipieren.

Überraschend ist diese Entwicklung nicht. Die nunmehr flächendeckend privaten Kabelnetzbetreiber haben ein ureigenes Interesse daran, das Geschäftspotential ihrer Netze auszunutzen. Bislang waren sie reine Transporteure für Rundfunkprogramme und Mediendienste und erhielten hierfür meist ein reichweitenabhängiges Transportentgelt. Internet- und Telefonieangebote sowie insb. die Vermarktung weiterer digitaler Inhalte versprechen ungleich höhere Geschäftschancen.

Regulatorische Vorgaben für das "Ob" und "Wie" der Migration von analoger zu digitaler Kabelverbreitung gibt es derzeit nicht. Dies führt zu erheblicher Rechtsunsicherheit für die Inhalteanbieter. Würden ihre Inhalte jetzt nicht mehr analog, sondern digital verbreitet werden, verlören die Sender im erheblichen Umfang an Reichweite. Angesichts der immer noch verhältnismäßig geringen Zahlen der Abonnenten digitaler Angebote wäre eine digitale Reichweite bei weitem nicht mit der bestehenden analogen Reichweite vergleichbar. Eine Migration würde daher die wirtschaftlichen Grundlagen der Sender, die sich meist durch reichweitenabhängige Werbeeinnahmen finanzieren, massiv in Frage stellen. Verschärft wird die Problematik dadurch, dass eine Reduzierung analoger Kapazität primär zu Lasten der kleineren, unabhängigen Rundfunkveranstalter und Anbieter von Mediendiensten ginge. Wie der Presse wiederholt zu entnehmen war, haben die Kabelnetzbetreiber mit den vier großen Senderfamilien (ARD, ZDF, RTL, ProSiebenSat.1) Vereinbarungen über die andauernde analoge Kabelverbreitung geschlossen. Derartige langfristige Sicherheiten haben die unabhängigen Veranstalter und Anbieter nicht. KDG fordert etwa dem Vernehmen nach von einigen Anbietern, sich für die nächsten drei Jahre mit einer jährlichen Abschmelzung ihrer analogen Reichweite von bis zu 25% einverstanden zu erklären.

Die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) hat diese Problematik erkannt. Sie setzte kürzlich eine Arbeitsgruppe unter der Leitung der Bayerischen Landesmedienanstalt (BLM) ein, die in einem ersten Schritt die Sender und Netzbetreiber zu den Migrationsfragen anhörte. Ziel sollte es sein, von den Netzbetreibern ein umfassendes Konzept über die Migration zu erhalten, das diskriminierungsfrei und vielfaltssichernd sowohl den Netzbetreibern als auch den Inhalteanbietern Rechtssicherheit gibt.

Mitten in dieser aktuellen Diskussion ist nun in Bayern ein Entwurf zur Änderung des bayerischen MedienG vorgelegt worden. Der Entwurf stützt nachhaltig die Position der Netzbetreiber. Provokativ formuliert, würde er Gesetz, gäbe er in Bayern die unabhängigen Veranstalter von Fernsehprogrammen und Anbieter von Mediendiensten "zum Abschuss frei".

Was planen die Bayern? Kern der Novelle soll eine Neuregelung des Art. 36 Abs. 1 BayMedienG sein. Nach der Neufassung soll der Netzbetreiber nur noch verpflichtet werden, bis zu 16 Fernsehprogramme und einen Mediendienst analog zu verbreiten, und dies auch nur, solange in seiner Kabelanlage Fernsehprogramme oder Mediendienste überhaupt in analoger Technik verbreitet werden. Diese Regelung bedeutet zweierlei: Zum einen stellt sie ausdrücklich die Entscheidung über die Migration von analoger zu digitaler Kabelverbreitung in das Ermessen des Netzbetreibers. Zum anderen ermöglicht sie dem Netzbetreiber, die analoge Kapazität eben bis auf jene 16 Programme und Dienste abzuschmelzen.

Diese geplante Regelung unterliegt denn auch erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sicherlich sind jetzt, anders als in Zeiten des Betriebs der Breitbandkabelnetze durch die im staatlichen Eigentum stehende Deutsche Bundespost, auf Seiten der privaten Kabelnetzbetreiber deren auf unternehmerische Freiheit gerichteten Grundrechte aus Art. 12 und Art. 14 GG zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite dürfen indes die Grundrechte der Rundfunkveranstalter und Anbieter von Mediendiensten aus Art. 5 GG nicht ignoriert werden. Hinzu kommt der aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit fließende objektivrechtliche Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber, die Rundfunkordnung vielfaltssichernd auszugestalten.

Den Grundsätzen der praktischen Konkordanz wie auch dem verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag wird jedoch der bayerische Gesetzesentwurf nicht gerecht, wenn er die Entscheidung über das Ob und Wie der Migration allein in die Hände des Netzbetreibers legt und es ihm insb. ermöglicht, die analoge Kapazität ohne weitere regulatorische Vorgaben nach freiem Ermessen auf ein Minimum zu reduzieren. Gerechtfertigt ist der bayerische Gesetzesentwurf auch keineswegs durch die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe des Art. 31 Universaldienst-RL. Sie sieht vor, dass Kabelnetzbetreibern nur in zumutbarem Umfang Übertragungspflichten auferlegt werden dürfen. Zu verstehen ist diese Regelung insb. vor dem Hintergrund, dass noch bis vor kurzem die Kabelnetzbetreiber einem strikten, uneingeschränkten Kabelbelegungsregime unterlagen. Ihre gesamte Übertragungskapazität wurde durch hoheitliche Entscheidung belegt. Hoheitsfreie Kapazitäten gab es nicht. Natürlich waren diese Regelungen verfassungsrechtlich bedenklich. Die meisten Landesgesetzgeber sind denn auch inzwischen dazu übergegangen, den Kabelnetzbetreibern in gewissem Umfang einen eigenen Belegungsspielraum zu lassen.

Die verfassungsrechtlich gebotene Reduzierung umfassender Belegungsregime kann indes nicht dazu führen, die Entscheidung über eine derart zentrale Frage wie die Migration von analoger zu digitaler Verbreitung allein dem Kabelnetzbetreiber zu überlassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Tätigkeit der Kabelnetzbetreiber nicht auf Grundrechtsverwirklichung, sondern auf Gewinnmaximierung ausgerichtet ist. Würde also etwa der bayerische Entwurf Gesetz, führte dies dazu, dass in einem ganz entscheidenden Punkt die Rundfunkordnung unter den Vorbehalt der Maximierung privater Gewinninteressen gestellt würde.

Art. 31 Abs. 1 Universaldienst-RL geht denn auch ganz evident davon aus, dass im öffentlichen Interesse, sprich: im Interesse einer auf Vielfaltssicherung ausgerichteten Rundfunkordnung, regulatorische Vorgaben zulässig sind. Es überrascht doch sehr, dass der bislang eher auf eine besonders grundrechtssensitive Ausgestaltung der Medienordnung bedachte bayerische Mediengesetzgeber sich nun offenbar seiner medienrechtlichen Verantwortlichkeit weitgehend entledigen will.

RA Dr. Raimund Schütz, Loschelder Rechtsanwälte, Köln.

Diese Meldung wurde der Rubrik «Kommunikationsrecht - Die Monatsschau» von RA Dr. Raimund Schütz, Loschelder Rechtsanwälte, Köln entnommen.


MMR 2006, Heft 7, XVI